中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債研究.pdf

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的地方人民政府，是我國行政機(jī)構(gòu)鏈條中的基層行政機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債早己成為全國農(nóng)村面臨的一個突出的政治經(jīng)濟(jì)問題。自20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)債務(wù)問題越來越突出、惡化。在嚴(yán)重的債務(wù)壓迫下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始減少農(nóng)村公共品供應(yīng)，增加對農(nóng)民的稅費(fèi)征收，財政收支矛盾日益尖銳，形成嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。巨額債務(wù)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行困難重重，舉步維艱，成為破產(chǎn)財政。這種狀況嚴(yán)重影響到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，成為“三農(nóng)”問題的重要組成部分。

2、 本文先從概念入手界定什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。指出了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的規(guī)模、資金來源、借款用途以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的特點(diǎn)和負(fù)面影響：第一，影響了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增加了整個財政的風(fēng)險；第二，嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已引發(fā)了大量的社會矛盾，并繼續(xù)成為影響社會穩(wěn)定的重要隱患；第三，巨額債務(wù)會進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行；第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)違約率高，負(fù)作用大；第五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)甚至造成政府行為的合法性下降，出現(xiàn)局部治理危機(jī)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因

3、多種多樣，客觀分析起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因多種多樣，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源不足，也有開支的隨意性和不規(guī)范導(dǎo)致浪費(fèi)嚴(yán)重；既有工資、教育、道路、水利建設(shè)和加薪等剛性財政支出過大，也有財政管理體制方面財權(quán)和事權(quán)的不對稱留下的缺口；既有投資決策失誤背上包袱及其他歷史遺留問題，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過多增加開支的因素。但從深層次上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債原因有： 首先是行政體制上原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)涵蓋面十分寬泛，同時與上級政府的職權(quán)有較多的重

4、疊之處，使得確立于這些職權(quán)基礎(chǔ)之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍相當(dāng)廣泛，而且與上級各級政府界限不清。以致于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級各級政府之間生產(chǎn)或提供農(nóng)村公共品的責(zé)任不明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了不少并不屬于自身的生產(chǎn)或提供農(nóng)村公共品的責(zé)任，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出壓力，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的產(chǎn)生制造了客觀條件。政府自上而下的壓力型行政模式導(dǎo)致最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只對上層政府負(fù)責(zé)而不是對百姓負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政治體系的最基層，無論是其本身的體制功能還是其自身的資源能力都只應(yīng)該進(jìn)行最基

5、本的社會事務(wù)管理。而事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)定位天然承繼了中央政府的目標(biāo)追求，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心確保主流意識形態(tài)的長期穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身沒有這樣的財力，于是利用其自身“不受關(guān)注’的自主權(quán)進(jìn)行自我擴(kuò)張和資源掠奪就成為當(dāng)然選擇，在全能政府格局尚未改變的情況下，政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行政推動直接干預(yù)，排斥了社會經(jīng)濟(jì)組織的自主發(fā)展和市場經(jīng)營，擴(kuò)大了資源浪費(fèi)和投資失誤。(1)目標(biāo)考核造成的外在壓迫，實行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)管理，內(nèi)容具體各類無微不至的量化指標(biāo)，又普遍

6、建立目標(biāo)管理責(zé)任制，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體目標(biāo)與基層干部的能力大小、政績考核、任免使用掛鉤，形成一種壓力型體制。干部為了出政績，上項目、搞建設(shè)，必然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)則政的負(fù)擔(dān)不斷加重。達(dá)標(biāo)升級工程實行“上級下指標(biāo)、下級出資金”的方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“舉債達(dá)標(biāo)”；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性綜合項目實行資金“配盤制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“舉債配套”；超越經(jīng)濟(jì)能力搞基礎(chǔ)設(shè)施和小城鎮(zhèn)建設(shè)，只有“舉債墊支”；為了實現(xiàn)上級稅收任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“舉債繳稅”。(2)不顧代價地開展橫向競爭?，F(xiàn)行體制下經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方

7、既得利益的自接關(guān)系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都非常強(qiáng)調(diào)本地的經(jīng)濟(jì)利益，為此甚至不惜犧牲應(yīng)有的財政收入，地方既得利益與社會環(huán)境資源，造成過度競爭，也由此導(dǎo)致財政收入的下降與負(fù)債的上升。(3)多種形式的對上競爭。地方政府的向上爭權(quán)通常都是為了謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與上級政府的目標(biāo)取向具有同質(zhì)性，往往得到上級的默認(rèn)寬容。諸如開發(fā)區(qū)的權(quán)限，國家貸款規(guī)模，財政收入留成比例等，都是爭權(quán)對象。這種目標(biāo)雖有合理一面，但是同時也放大了地方政府的區(qū)域分割，阻礙了資源要素的自由流

8、動和合理配置，增大了社會發(fā)展運(yùn)行的成本。 其次是財政體制上的原因。農(nóng)村財政體制是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支和分配活動或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)活動的組織結(jié)構(gòu)及其制度體系。通過建立農(nóng)村財政體制，一方面獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為生產(chǎn)或提供農(nóng)村公共品的必要收入；另一方面抑制政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理成本擴(kuò)張，從而保障政府有效地生產(chǎn)或提供公共品，這已是現(xiàn)代社會國家的慣例。 分稅制作為一種財政管理體制，目前，己為西方國家廣泛采用。分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源一種

9、財政管理體制。實行分稅制，要求按照稅種實現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅、分管。所以，分稅制實質(zhì)上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅(有時還有共享稅)兩大稅類進(jìn)行管理而形成的一種財政管理體制。我國分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移。收入上繳，支出下移，收支矛盾難以自我消化。

10、 財政轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。財政轉(zhuǎn)移支付制度，是市場經(jīng)濟(jì)國家用來處理政府之間特別是中央政府和地方政府之間的利益分配關(guān)系的一項基本制度。按照均等化的目標(biāo)和規(guī)范化的要求.現(xiàn)行的則政轉(zhuǎn)移支付制度還存在明顯的缺陷.主要表現(xiàn)在：1.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付形式達(dá)六種之多.即稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項結(jié)算補(bǔ)助和其它補(bǔ)助。其中有不少與轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)相悖。在轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中，一般轉(zhuǎn)移支付

11、中為保持原體制地方既得利益的稅收返還及補(bǔ)助的數(shù)額偏大，而真正用用于縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的數(shù)額又偏小。而且采用以1993年為基數(shù)的稅收返還方式.中央對地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還.并逐年遞增，使得目前的分稅制本質(zhì)上還是分稅遞增財政管理體制的類型.對于縮小地區(qū)差距并沒有實際意義.反而會使這種差距越來越大。2.轉(zhuǎn)移支付隨意性大，缺乏規(guī)范性。由于政府間事權(quán)劃分不清、職能交叉和職能滯后現(xiàn)象比較突出，相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過專項補(bǔ)助的形式進(jìn)行的.

12、而補(bǔ)助量的多少沒有明確的和嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù)，不可避免地造成撥款的隨意性。另外.現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計更多關(guān)注的是中央與省級兩級財政.而對省級以下財政沒有統(tǒng)一方案，具體設(shè)計方案因省而異，五花八門。3.政策不完善，帶有明顯的過渡色彩。在轉(zhuǎn)移支付的種類上，項目繁多，過于復(fù)雜，不易操作；在轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模上，缺少科學(xué)的比例和有效的增長機(jī)制，地方能用于轉(zhuǎn)移支付的財力過少；在轉(zhuǎn)移支付資金分配尤其是在專項資金的安排上，尚未形成規(guī)范的分配制度，而是誰跑得

13、快、叫得響，誰得到的資金就多；在轉(zhuǎn)移支付資金的計算上，政策依據(jù)不充分，尚未建立起一套完善的計算公式，因此，主觀隨意性大，體制約束力差從而造成政府分權(quán)與集權(quán)、財政越位與缺位同時并存。 第三是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因。中國是一個農(nóng)業(yè)大國和人口大國，農(nóng)民數(shù)量在人口總量中占絕對比重.以城市和鄉(xiāng)村為地理界線形成了城市和鄉(xiāng)村隔離的“各自為戰(zhàn)”的發(fā)展模式，在工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中形成了獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。突出表現(xiàn)為：農(nóng)村人口比重過大，城

14、市化水平低，農(nóng)村落后，而農(nóng)村的落后首先是經(jīng)濟(jì)的落后。 城鄉(xiāng)二元體制的社會資源配置與發(fā)展的特征是：先城市后農(nóng)村，先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先市民后農(nóng)民，以城市和市民為中心，把農(nóng)村和農(nóng)民僅僅作為外圍和補(bǔ)給線。以犧牲農(nóng)民生活來發(fā)展市民生活，以犧牲農(nóng)村來發(fā)展城市，以犧牲農(nóng)業(yè)來發(fā)展工業(yè)，實行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差價格機(jī)制，城鄉(xiāng)二元戶籍制度，同時又對工商業(yè)實行官僚管制的政策。其結(jié)果是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民只能維持簡單社會再生產(chǎn)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)業(yè)發(fā)展