公共管理中的責任與倫理1

1、公共管理中的責任與倫理,1,“假如人類是天使，則不需要政府。假如天使治理人類，則有關控制政府的內部、外部措施統(tǒng)統(tǒng)沒有必要。在有關建構一個由人類治理人類的政府議題上，最大的困難在于：首先必須使政府有能力管理被統(tǒng)治者；其次是讓政府能夠控制自己。無疑，人民是控制政府的主要方式，但是歷史經(jīng)驗告訴我們輔助性預防措施是必須具備的方法?！?——美國建國時先哲（James Madison）,2,1、法理化和制度化發(fā)育不足 世界銀行把

2、這種狀況稱之為是“法律缺乏綜合癥”，其主要特征有：產權得不到有效的保護，有的來自社會盜竊、暴力和其他掠奪行為之害，有的來自政府隨意性行為——包括不可預見的特殊管制和稅收以及徹底的腐??；司法體系不公正和缺乏預見性; 世界銀行指出：重要的并不是司法決策過程有多么快，而是這個決策的正確性和可預見性。,3,公共部門為什么需要監(jiān)督,2、曲解公共利益 在正式制度控制不足的情況下，公共管理者本身就有可能形成體制內利益集團，

3、帶著自身利益來理解公共利益。,4,,第一，強調官僚業(yè)務活動中產生的實際正面利益，而刻意隱藏它們所耗費的成本。第二，強調官僚服務范圍的不斷擴張是必需的，并彰顯精簡裁并的嚴重負面后果。第三，強調官僚服務對整體社會所做的貢獻，而不是為特定利益團體服務。第四，強調官僚體系的效率。第五，強調官僚現(xiàn)有成就與未來能力，同時淡化處理或忽略他們所犯的錯誤及無法解決的難題。,5,曲解公共利益,3、公共部門成為特定利益集團的“俘虜”第一，政府的基

4、本資源是權力，利益集團能夠說服政府運用其權力為本集團的利益服務。第二，管制者能理性地選擇可使效用最大化的行動。第三，政府管制是為適應利益集團實現(xiàn)收入最大化所需要的產物。第四，被管制產業(yè)有一種經(jīng)濟激勵，試圖影響政府立法管制者，以盡可能建立對本產業(yè)有利的管制制度。,6,4腐敗公共部門或官員為了私人收益而濫用公共權力，其主要手段有：受賄、勒索、影響交易、裙帶關系、欺騙等。腐敗在公共部門和私人部門中都廣泛存在?！币话愣裕?/p>

5、敗可以分為政治腐敗（political corruption）、公共管理腐?。╞ureaucratic corruption，administration corruption）兩類。,7,,政治腐敗指的是政治家為了私人目的（比如為了得到更多的權力或財富）而濫用所授予的權力。政治腐敗主要與政治領導人在任期內或離開政壇后的政治行為有關。政治腐敗發(fā)生在政治過程中，包括賄選、政治獻金、政治任命、特定利益集團（如石油、軍火）操縱法案的通過或不通

6、過等。公共管理腐敗，通常所說的行政腐敗或官僚腐敗，它主要指作為決策者或行政官員的公共官員（public officials），在公共管理過程中利用公權謀私利的各種活動。,8,,腐敗比較少的十個國家分別是：芬蘭（9.7）、新西蘭(9.6) 、丹麥(9.5)、冰島(9.5)、新加坡(9.3)、瑞典(9.2)、瑞士(9.1)、挪威(8.9)、澳大利亞(8.8)、荷蘭(8.7)。而海地（1.5）排在全球最后一位，為腐敗嚴重的國家。其中中國（3

7、.4）排在全球的71位，說明我國反腐敗的任務仍然更加嚴重。,9,,公共管理責任的理論基礎公共管理中的責任:性質、重要性及困境責任的行政控制機制司法控制機制與責任公民參與責任的維護公共管理職業(yè)與職業(yè)倫理,10,公共管理中的責任與倫理,公共管理責任的理論基礎1、契約理論 霍布斯認為，人類天性在自然狀態(tài)之中存在著競爭、猜疑和對榮譽的捍衛(wèi)， 因此，“在沒有一個共同權力使大家懾服的時候， 人們便處在所謂的戰(zhàn)爭狀

8、態(tài)之下。”人人相互為敵，相互猜忌，和平和安寧沒有保障。為了逃避這種相互為戰(zhàn)的“霍布斯叢林”，人們必須放棄自己的全部“自然權利”，簽訂契約。 依據(jù)契約思想， 一切社會權力均屬于社會公眾， 政府權力來源于社會公眾部分權利的讓渡，是民權的一種自然延伸。,11,,2、委托-代理理論 當經(jīng)濟交易雙方就交易內容達成一項契約后,邀約人與受約人也即委托人與代理人便以該契約為基礎結成了特定的委托—代理關系,代理人因之

9、承擔了在約定條件下為委托人服務的契約責任。,12,,責任的意涵 費斯勒（Fester）和凱特(Kettl)觀點：行政責任具有兩個方面：負責（accountability）,表現(xiàn)為忠實地遵守上級的命令和經(jīng)濟與效率的標準。道德的行為（ethical behavior）,即堅守道德的標準，避免出現(xiàn)不符合倫理道德的行為。,13,公共管理中的責任:性質、重要性及困境,責任的意涵庫伯(Cooper)的觀點:行政責任可分為主觀責任（Su

10、bjective Responsibility）和客觀責任（Objective Responsibility）.主觀責任強調我們之所以去做某事，乃是源于內在的驅動力。客觀責任是指法律以及上級交付的客觀應盡的義務責任，意指負責任（accountability）和義務（obligation）.對公共管理者而言，客觀責任來自于法律負責；對組織規(guī)劃、政策和標準的負責；對服務于公共利益的義務（an obligation to serve t

11、he public interests）,14,公共管理中的責任:性質、重要性及困境,責任的意涵斯塔林(Gover Starling)的觀點:回應(responsiveness):政府回應government responsiveness） 公共組織快速了解民眾的需求,以前瞻主動的行為研究問題,解決問題.狹義上的政府回應(government response): 指政府

12、在公共管理過程中對公眾的社會需求和所提出的問題做出積極反應和回復的過程，它包括政府反應( Governmental Reaction)和政府回復(governmental answer)兩個部分。 責任政府意義上的政府回應(government responsibility)。它是指作為政府本身，其行政管理職能下的所有行政為都是要承擔相應的責任。,15,公共管理中的責任:性質、重要性及困境,案例 福建省福鼎市柯

13、嶺村下屬的四個自然村，由于交通不便、資源匱乏，一方水土難養(yǎng)一方人。為解決村民的生活出路，1999年底福鼎市決定搬遷這四個自然村，并同意村民在市郊的城關村建設“造福工程”新村。如今3年多時間已過，但“造福工程”卻因市里用地審批手續(xù)遲遲不批下來而擱淺。柯嶺村不得不暫停已經(jīng)動工的“造福工程”，包括首期征地款在內，村里實際上已經(jīng)投入了近20萬元?！　∫豁棡槊褶k實事的“造福工程”，咋拖來拖去就辦成了“畫餅工程”呢？福鼎市一位分管副市長解釋說，

14、此項工程啟動后不久，就有群眾反映有人借工程搞房地產開發(fā)，從中漁利，市政府于是凍結了用地審批。至于為何3年多都不去認真調查，給村民一個明確的答復，這位副市長的解釋是，“這個問題比較復雜，不好查，拖了這么長時間也是為了慎重”。,16,2、彈性(flexibility)：對每個采取不同的對待方法,其成本相當昂貴且不實用。另一方面,對待所有的顧客都采用相同的方法會帶來規(guī)模經(jīng)濟效應，但這樣會忽略社會的差異性, 有可能產生所提供的產品或服務不能很好

15、滿足人們的需求。,17,3勝任能力(competence)：責任要求公共政策的規(guī)劃和執(zhí)行應受到客觀標準的指引。行政行為必須謹慎，不能草率?！澳撤N程度上，最糟糕的腐敗便是政府的無能。”,18,香港地區(qū)制訂的公務員能力標準體系分為兩個檔次：第一檔次：工作知識、運用工作知識的能力、洞察力、分析能力、決 策能力、提出建設性意見的能力、組織能力、工作效率、書面表達能力、口頭表達能力、數(shù)字表達能力、承擔責任的自覺性、壓力管理能力、工作的主動性、人

16、際關 系、員工管理能力、語言能力；第二檔次：性格、責任心、可靠性、工作熱情、職業(yè)道德、機敏適應性、判斷力、創(chuàng)造力、管理能力。,19,冰山模型表示，水面以上部分包括“行為、知識、技能”，水面以下包括“價值觀、態(tài)度、社會角色、自我形象、個性、品質、內驅力、社會動機”。,我國目前設計的公務員勝任特征《國家公務員通用能力標準框架（試行）》所提 出的九項能力是：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協(xié)調能力、

17、創(chuàng)新能力、應對突發(fā)事件能力、心理調適能力。,20,,4公正,即遵守正當法律程序(due process)這一原則。,21,,5負責(accountability)。其意義是當行政人員或政府機關有違法、失職的事情發(fā)生時，必須要有人對此負起責任。如引咎辭職。1982年6月14日，英國軍隊從阿根廷手中重新占領了?？颂m群島之后，緊接著政府外交大臣卡林頓辭職，因為他認為英國的外交手段沒能阻止阿根廷入侵，致使英國的人員和領土遭受損失。,22,3月

18、16日的廣州市民們，因一起特大交通事故而憤怒……    下午4時，一輛自卸“泥頭車”，因超載失控越道，與迎面正常行駛的一輛公交車相撞。泥沙頃刻間倒入公交車內，造成乘客6人死亡、20人受傷。    事隔一天，市環(huán)衛(wèi)局分管淤泥工作的副局長梁培長被停職檢查，該局淤泥渣土排放管理處處長陳思華被撤職。    這一道處罰令，

19、離國務院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）兩周年僅有5天，成為“責任政府”的最新注腳，“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償”。 ——廣州電視臺 2006年3月17日,23,“無為問責” 湖南岳陽市君山區(qū)副區(qū)長，是該市被“問”下臺的第一位處級干部。下臺的原因很明確：在維護基層社會穩(wěn)定中存在無為、失職行為。自2005年7月“無為問

20、責”制度在該市實施以來，已有20余名黨員干部被追究無為責任，其中6名免職、1名降職。,24,,無為政府：從“風暴”到制度    ———2006年1月1日生效的公務員法，讓領導干部引咎辭職制度有了法律依據(jù)；   ———2005年9月3日，國務院頒布了《關于預防煤礦生產安全事故的特別規(guī)定》。不管是否釀成事故，不履行法定職責的相關行政人員，都將被依紀依法嚴肅處理。&#

21、160;   ———2006年1月8日，國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，規(guī)定實行責任追究制，對遲報、謊報、瞞報和漏報等失職、瀆職責任人給予處罰,25,6誠實(honesty) 一方面指政府要坦白公開，即在政策制定與執(zhí)行的某些階段要公開，接受外界的監(jiān)督。另一方面，則要求政府的公共管理者不能利用權力謀取不正當?shù)睦?。“不仁者而在高位，是播惡于眾也?！?

22、 ——孟子,26,責任與民主政治 公民與政府之間的關系，可以視為一種委托—代理人之間的關系，其中公民同意某些人作為其代表行使統(tǒng)治權和管理權，但前提是公民的利益得到滿足。政府與公民間的這種委托代理人關系實質上是一種責任系統(tǒng)，其中政府組織行使其職權，而公民則允許政府組織如此。授予政府多少權力，必須課以相等的責任。,27,公共管理中的責任:性質、重要性及

23、困境,案例菏澤市首次以政府令的形式頒布了《菏澤市行政過錯責任追究暫行辦法》，對行政機關及其工作人員３０種不作為和亂作為行為將給予嚴厲追究?！皩ぷ髦写嬖诘耐怀鰡栴}不能及時整治，群眾不滿意率達３０％以上；在全市行風評議或效能評估中，連續(xù)２年處于后３名的行政機關主要負責人，今后將被從嚴追究責任?！?　　據(jù)介紹，該《辦法》對行政機關及其工作人員不作為和亂作為行為，進行了量化處理，在執(zhí)行中更具有可操作性。其中規(guī)定，行政機關工作人員，一年內出

24、現(xiàn)一次行政過錯的，對該機關分管負責人通報批評；一年內出現(xiàn)２次行政過錯的，對機關分管負責人實行誡勉，同時對主要負責人予以通報批評；一年內出現(xiàn)３次及３次以上行政過錯的，對分管負責人和主要負責人分別處理，視情節(jié)輕重和責任大小予以誡勉、降職、責令引咎辭職等處理或相應的行政紀律處分。對行政過錯責任人應當追究而不予以追究處理的，將追究監(jiān)察部門或責任人所在部門的主要負責人的領導責任。,28,維持公共管理責任的困難羅森布洛姆（Rosenbloom）分

25、析得出維持責任的八大困境專業(yè)知識與信息專職地位的優(yōu)勢。外部監(jiān)督者無法全身心地觀察與掌握他們所做的一切。人事制度的保護性質反制法則：指決策者越是致力于控制下級的行為，部屬就越致力于付出更大的心力去規(guī)避或反制這些控制。協(xié)調問題政治指導的缺乏組織結構和功能的分割。指政府的職責功能重疊交叉，產生行政責任多頭問題。公共管理的規(guī)范和范圍的龐大,29,公共管理中的責任:性質、重要性及困境,案例1據(jù)報道，某地一場暴雨讓林果研究所斷了電

26、，本來剪掉樹枝、接通線路并非難事，但“該由誰來剪”，從電業(yè)局到鐵路林管部門，從市長熱線再回電業(yè)局，推來推去，竟“協(xié)商”了５天，直到全國政協(xié)委員質詢，僅用了兩個小時問題就解決了，而損失卻已經(jīng)不可挽回了。,30,案例 2互相推卸責任無人救援 ４月１０日，在黑龍江省雞西市悲劇重演,發(fā)生礦難事故.事故發(fā)生后，雞西市相關部門出現(xiàn)相關各方推卸責任耽誤救援的情況。當?shù)厝罕妼Υ俗h論紛紛。     ４月１０日

27、晚１１時，未發(fā)現(xiàn)一名身穿救護服的救援隊員，更沒有看到一名現(xiàn)場指揮人員。當詢問事故救援指揮部在哪里時，在場的人均搖頭表示不知道。 事故發(fā)生后便守在現(xiàn)場的礦工劉連鎖氣憤地向記者訴說：“到現(xiàn)在為止，事故已發(fā)生１７個小時了，雞西市相關部門人員像走馬燈似地來了去，去了來，就是不見救援隊的影子?！?#160;  事故發(fā)生后，雞西市至少有三個部門的人先后趕到現(xiàn)場，但都熱衷于爭論出事礦井的權屬問題，沒人提起最重要的救援工作。 &

28、#160;  據(jù)１０日一直守候在現(xiàn)場、被埋井下礦工趙忠良的愛人茍乃成介紹，早在當日上午９時許，雞西礦業(yè)集團、雞東縣與雞西市政府就有人趕到現(xiàn)場，但都認為礦井不屬于自己管轄，而相繼離去。   礦井的歸屬直接影響著事故責任的認定。據(jù)了解，發(fā)生事故的礦井位于雞東縣境內，但地下資源卻歸雞西礦業(yè)集團所有，并掛靠在該公司新城煤礦一采區(qū)六井。據(jù)負責調查“４·１０”事故的黑龍江煤礦安全監(jiān)察局副局長李興亞

29、介紹，目前出事礦井的歸屬正在調查之中，調查結果將成為確定事故責任的重要依據(jù)。討論:這一責任認定的困難原因是什么?,31,公共管理中的責任:性質、重要性及困境,責任機制（responsibility mechanism）討論公共管理者的責任問題時，完善的責任機制相對責任的內涵更為迫切。 吉伯特(Gilbert)：四種達成行政責任的途徑,32,傳統(tǒng)管理取向的責任機制在韋伯看來，科層制不僅是一個理性效率的體制，也是一個責任的體系。實現(xiàn)

30、官僚責任的最好辦法在于：高度的專業(yè)化分工明確的權責分配完備的規(guī)則和程序科層節(jié)制重視文件和資料的處理工作如果能保證公共管理的專業(yè)水平和能力，規(guī)則和程序能直到控制的效果，不存在含糊不清的責任歸屬問題并能促進組織的效率，則這種傳統(tǒng)管理制度設計在維護責任方面具一定優(yōu)勢,33,責任的行政控制機制,行政監(jiān)督權行政組織是以層級關系形成的體系，在組織系統(tǒng)中，上級對下級基于隸屬關系具有控制的權力，以維持與下級之間的命令-服從關系，最終達到責