[公共管理學]公共管理技術(shù)與方法-

1、第六章 公共管理技術(shù)與方法,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,第一節(jié) 公共管理方式變革的市場化取向第二節(jié) 公共管理方式市場化成效的評價第三節(jié) 戰(zhàn)略管理,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,第一節(jié) 公共管理方式變革的市場化取向,第六章 公共管理技術(shù)與方法,一、公共管理方式改革市場化取向的內(nèi)涵 1、公共管理方式市場化的涵義 公共管理方式的市場化就是在公共

2、管理領(lǐng)域引進市場機制，將公共管理機構(gòu)的權(quán)威與市場交換的功能優(yōu)勢有機組合，提高公共管理機構(gòu)的管理能力。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,公共管理方式的市場化是,利用公共管理機構(gòu)權(quán)威制度對公共管理的數(shù)量與質(zhì)量進行決策,利用市場交換制度來提高公共管理的能力和效率,,第六章 公共管理技術(shù)與方法,公共管理方式市場化的目的在于 利用市場功能的優(yōu)勢來彌補政府功能的劣勢，有效地提高公共管理效率。,市場機制的最大功能優(yōu)勢

3、是，通過經(jīng)濟在市場交換過程中的個體選擇過程，可以實現(xiàn)資源的有效配置。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,2、公共管理方式市場化的內(nèi)容決策與執(zhí)行分開。公共管理的決策由政府承擔，而決策執(zhí)行可由公共部門、私營部門、非營利部門來共同承擔。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,這三種組織在承擔不同的公共管理任務(wù)時，各有自己的優(yōu)勢。 ——政府的決策體現(xiàn)公平 ——私營部門的配合體現(xiàn)效率 ——第三部門的協(xié)作體現(xiàn)參與

4、 通過三類組織的分工合作，實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，提高整個社會公共管理的水平與效能。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,公共管理的實施者多元并存，競爭發(fā)展。公共管理的實施必須打破壟斷，競爭共存。消費者對公共管理和公共服務(wù)內(nèi)容的選擇權(quán)力。納稅人是公共管理和公共服務(wù)的消費者，納稅人對公共管理內(nèi)容的選擇權(quán)力構(gòu)成公共管理方式市場化取向變革的基礎(chǔ)。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,沒有消費者的選擇權(quán)就沒有所謂的市場機制，也難以

5、激發(fā)供給者的競爭，也就難以促使供給者對公眾負責，并激發(fā)供給者的革新；也只有給予消費者選擇的權(quán)力，才能滿足消費者的多元偏好。 納稅人對公共管理內(nèi)容的選擇權(quán)力構(gòu)成公共管理方式市場化取向變革的基礎(chǔ)。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,20世紀80年代以來公共管理方式市場化改革集中在： —— 政府放松對市場的直接控制，充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用； —— 引入各類社會組織和市場

6、主體參與公共管理的實施過程； —— 以現(xiàn)實的市場作為參考系，作為公共管理機構(gòu)考核評價的標準。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,二、公共管理方式市場化取向改革的實質(zhì)及其評價 1、公共管理方式市場化改革的實質(zhì) 試圖將公共管理機構(gòu)權(quán)威制度與市場交換制度的功能優(yōu)勢復合配置，從而形成一種實施公共管理的新制度安排。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,各國政府推行公共管理方式市

7、場化的重要原因是： ——削減公共管理機構(gòu)和公共管理人員 ——提高工作效率 ——降低財政支出 ——利用市場對公共管理機構(gòu)形成競爭壓力,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,2、對公共管理方式市場化取向改革的討論 在實踐中引起的較大爭議是：,市場化方式所追求的效率是否會損害公共管理公平的要求？,第六章 公共管理技術(shù)與方法,首先，

8、公共管理方式市場化取向變革的目的在于增強公共管理的能力，提高公共管理的總體水平，從而更好地滿足社會公眾多方面的需求。,事實上，市場化方式的效率標準與公共管理的公平要求之間并不必然處在對立狀態(tài)。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,其次，只有公共管理的總體水平得到充分提高，才能有助于實現(xiàn)公共管理的公平要求，也就是說，只有建立在高效率基礎(chǔ)上的公平才是真正有意義的公平。 再次，公共管理方式的市場化提供了一種新的管理

9、手段，屬于手段層面上的變革，只要按照公共管理的目的和要求對其范圍和程度進行控制，那么，市場化方式就不會對公平造成損害。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,教育是不是一種產(chǎn)業(yè)？教育是否可以產(chǎn)業(yè)化？,問題討論,第六章 公共管理技術(shù)與方法,在教育領(lǐng)域引入市場化方式時，應(yīng)該根據(jù)公共性程度的高低分成三個層次： 第一個層次是義務(wù)教育，它的公共性程度很高，屬于“純公共物品”。 按法律規(guī)定，義務(wù)教育的發(fā)展是各級政府的職

10、責，不宜引入市場化方式。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,第二個層次是除義務(wù)教育外的各種學歷教育，它的公共性程度較高，可以看成是“準公共物品”。 其發(fā)展和管理主要由各級政府承擔，但可以適當引入市場化方式，其目的是彌補政府投入的不足，滿足公眾對教育事業(yè)快速發(fā)展的需要。 在引入市場化方式時，政府應(yīng)給予嚴格控制、協(xié)調(diào)和引導，不能出現(xiàn)營利驅(qū)動的現(xiàn)象。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,第三個層

11、次是技能性的學習和培訓，它主要是增強學習者適應(yīng)工作需要的技能，公共性程度相對較低，近似于“市場產(chǎn)品”。 以市場化方式為主，有關(guān)政府部門進行必要的管理，重點是把盈利水平控制在一定的范圍內(nèi)。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,總之，教育本身所具有的公平性的要求，決定了引入市場化方式的程度和范圍是有所限制的，其最終的目標是通過引入市場化方式，加快教育事業(yè)的發(fā)展，更好地滿足社會公眾的需要。,第六章 公共管理技術(shù)

12、與方法,第二節(jié) 公共管理方式市場化成效的評價,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,一、對公共管理方式市場化成效的不同評價 一些學者通過理論研究和實證研究，認為市場化方式產(chǎn)生了積極的成效。集中表現(xiàn)在： （1）有利于利用民間資本彌補政府資源的不足，發(fā)展市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，滿足社會公眾對公共服務(wù)的需求； （2）有利于打破政府壟斷及國有企業(yè)政企不分的弊端，降低公共服務(wù)

13、的成本，改進公共服務(wù)的質(zhì)量； （3）有利于分擔一些本來由政府承擔的風險，促進社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,但是，公共管理方式市場化的發(fā)展在實踐中也反映出了一些缺陷： 第一，市場準入中的法律缺失。 第二，政府職能不清造成地位不平等。 第三，市場不完善帶來不確定性增加。 第四，企業(yè)內(nèi)部控制引起公眾利益受

14、損。 第五，公正權(quán)利可能受到消極影響。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,二、公共管理方式市場化改革的完善 從公共管理方式市場化改革的實踐來看，既反映出許多積極的成效，在一定程度上已經(jīng)達到了改革的目標。但也要看到，這一改革還存在著缺陷和不足，產(chǎn)生了一些消極影響。因此，應(yīng)該對公共管理方式市場化改革的狀況進行理論總結(jié)，進一步規(guī)范和完善這一改革。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,不少學者認為

15、，要控制和減弱公共管理方式市場化改革過程中的消極影響，關(guān)鍵是政府的作用要明確并得到充分的發(fā)揮。 政府的作用集中在以下三個方面： ——推進制度建設(shè) ——實行規(guī)范制約 ——提供必要支持,預算管理,第三節(jié) 戰(zhàn)略管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,一、戰(zhàn)略管理概述 （一）戰(zhàn)略的含義 是指組織在復雜多變的環(huán)境下，為實現(xiàn)組織目標而制定的一

16、系列長遠性和全局性的關(guān)于組織發(fā)展方向和行動方案的規(guī)劃。 （二）公共部門戰(zhàn)略管理 是公共部門在分析內(nèi)外環(huán)境變化的基礎(chǔ)上，確立和調(diào)整長期戰(zhàn)略目標、進行適當?shù)恼哌x擇、整合資源來實現(xiàn)公共管理戰(zhàn)略目標的政策決策與實施過程。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（三）公共部門戰(zhàn)略管理的發(fā)展趨勢 公共部門戰(zhàn)略管理興起于20世紀80年代，并呈現(xiàn)不斷深入發(fā)展的趨勢；1、戰(zhàn)略管理將稱為政府重塑的主要戰(zhàn)略選擇；2、戰(zhàn)略管理不僅關(guān)

17、注戰(zhàn)略計劃的構(gòu)思與制定，而且更關(guān)注戰(zhàn)略計劃的執(zhí)行和戰(zhàn)略結(jié)果的實現(xiàn)；3、戰(zhàn)略規(guī)劃的參與主體走向多元化和分散化；4、戰(zhàn)略過程變得更加靈活迅速，目標結(jié)果指向更加明確；5、戰(zhàn)略計劃更多的融入了內(nèi)部取向的因素，如對組織文化特征和競爭優(yōu)勢的闡明；6、政府和非營利組織廣泛合作，逐步發(fā)展為戰(zhàn)略聯(lián)盟。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（四）戰(zhàn)略管理的特征1、戰(zhàn)略管理注重整體目標的達成；2、戰(zhàn)略管理是未來導向的，它著眼于長遠的、總體

18、的謀略；3、戰(zhàn)略管理是尋求發(fā)展機會以及識別威脅的過程；4、戰(zhàn)略管理是多重目標的統(tǒng)一；5、戰(zhàn)略管理是直覺分析和理性分析的統(tǒng)一；6、戰(zhàn)略管理是一個持續(xù)性和循環(huán)性的過程；7、戰(zhàn)略管理要求公共管理者主動搜集外部環(huán)境信息，根據(jù)外部環(huán)境的變化主動調(diào)整戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,二、公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì)（一）公共部門和私人部門戰(zhàn)略管理需要的不同（二）公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì)1、公共部門傳略管理的根本性質(zhì)是公共性；

19、2、公共部門戰(zhàn)略管理追求的目標是創(chuàng)造公共價值，實現(xiàn)公共利益；3、公共部門戰(zhàn)略管理的內(nèi)容和過程與其特殊的背景結(jié)合在一起。（1）在戰(zhàn)略內(nèi)容上，公共部門戰(zhàn)略管理表現(xiàn)為追求公共性；（2）在戰(zhàn)略的制定實施過程中，公共部門會受到不同于私人部門的特有因素制約，這些制約因素包括：政策、法令；資金來源；政治權(quán)威；（3）公共部門戰(zhàn)略管理的公共性還表現(xiàn)在戰(zhàn)略管理的公開性上。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,三、公共部門戰(zhàn)略管理過程

20、 （一）公共部門戰(zhàn)略管理系統(tǒng),主體,客體,環(huán)境,,,,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（二）公共部門戰(zhàn)略管理過程1、戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃是戰(zhàn)略管理的第一步，是指對公共部門內(nèi)外環(huán)境進行分析，在此基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過程，也就是尋找發(fā)展趨勢，發(fā)現(xiàn)發(fā)展的威脅和機會，以使?jié)撛诘睦孀畲蠡?。?zhàn)略規(guī)劃立足于實然和應(yīng)然狀態(tài)的差距，目的是尋求公共部門與外部環(huán)境的最佳結(jié)合。它包括：第一、主要決策者對制定戰(zhàn)略規(guī)劃形成共識；第二，了解相關(guān)法律制度，

21、明確組織的使命；第三，戰(zhàn)略分析；第四，列舉戰(zhàn)略清單，并按優(yōu)先順序排列，確定組織的戰(zhàn)略；第五，在綜合分析的基礎(chǔ)上，選擇戰(zhàn)略方案。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（1）PEST分析法：宏觀環(huán)境分析模型即P（politics）政治法律、E (economy)經(jīng)濟、S（society）社會文化、T (technology)技術(shù)四個方面因素;（2）SWOT分析法：自我診斷法它包括：S（strengths）內(nèi)部優(yōu)勢；W（w

22、eakness）組織內(nèi)部劣勢；O（opportunities）組織外部環(huán)境的機會；T（threats）組織外部環(huán)境的威脅。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,SWOT分析步驟列出組織的關(guān)鍵外部機會；列出組織的關(guān)鍵外部威脅；列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部優(yōu)勢；列出組織的關(guān)鍵內(nèi)部弱點；將內(nèi)部優(yōu)勢與外部機會相匹配，形成優(yōu)勢—機會（SO）戰(zhàn)略,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,將內(nèi)部弱點與外部機會相匹配，形成弱點——機會（WO）戰(zhàn)略將內(nèi)

23、部優(yōu)勢與外部威脅相匹配，形成優(yōu)勢——威脅（ST）戰(zhàn)略將內(nèi)部弱點與外部威脅相匹配，形成弱點——威脅（WT）戰(zhàn)略將內(nèi)部優(yōu)勢與外部機會相匹配，形成優(yōu)勢—機會（SO）戰(zhàn)略經(jīng)過SWOT分析，一個組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配和選擇。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,2、戰(zhàn)略實施 是建立和發(fā)展公共組織的行動能力和機制，將戰(zhàn)略構(gòu)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實績效的過程。成功的戰(zhàn)略規(guī)劃并不能保證成功的實施，因為任何事情總是做比想更困難。由于“公開性

24、方面的限制、政治影響、權(quán)限、監(jiān)察以及普遍存在的所有權(quán)，公共部門戰(zhàn)略管理的執(zhí)行更為艱難”。,預算管理,第六章 公共管理技術(shù)與方法,抓住戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵：一是灌輸戰(zhàn)略觀念；二是建設(shè)管理團隊；三要整合組織成員的文化；四是要使組織成員都相信戰(zhàn)略所指向的目標是有用的，隨著該戰(zhàn)略的實施所帶來的變化將使組織長期受益。,第六章 公共管理技術(shù)與方法,3、戰(zhàn)略控制戰(zhàn)略控制程序由確立標準、衡量績效、糾正偏差三個基本環(huán)節(jié)構(gòu)成；（1）確立標

25、準。其標準主要有：目標一致性；環(huán)境協(xié)調(diào)性；經(jīng)濟可行性；戰(zhàn)略的可接受性；（2）衡量績效（3）糾正偏差,第六章 公共管理技術(shù)與方法,（3）主要的戰(zhàn)略模式第一，理性模式，即通過對不確定性環(huán)境的分析和對組織資源能被充分利用于確定環(huán)境的程度進行評價而形成的戰(zhàn)略；第二，過程模式，又稱適應(yīng)性模式或漸進模式，它是按照理性方法制定出戰(zhàn)略規(guī)劃，并根據(jù)實際發(fā)生的新情況不斷調(diào)整戰(zhàn)略計劃；第三，行動模式，即認為未來是不確定的，是難以預測的，