公共管理 1

1、公共管理的基本理論與實踐,市委黨校政法教研部 劉相謙,,公共管理的基本要素 我國公共管理實踐的社會背景 政府職能及其轉變 行政體制及其改革,一、公共管理的基本要素主體、客體、方式、目的,Who?——誰來管理？What?——管什么？How?——怎樣管？Why?——為什么管？,什么是公共管理:公共管理，是指以政府為核心、包括非政府公共部門在內的多元社會力量采取多種機制與形式，共同解決社會公共問題，處理

2、國家和社會公共事務，滿足社會公共需求，不斷實現(xiàn)和增進公共利益的過程。,公共管理與私營管理的區(qū)別及關系區(qū)別：（1）公共性：行為屬于公共事務。（本質）（2）公眾性 : 以公眾認同為歸宿。（動機）“它不僅必須干得很好，而且必須讓公眾相信它干得好。換句話說，能力和表現(xiàn)都是必要的” 。,（3）權威性。（運行機制）（4）非盈利性。（目的）,關 系1．背景：推行公共服務市場化，是20世紀70年代末80年代初以來西方各國行

3、政改革的一個重要發(fā)展趨向。主要表現(xiàn)為美國的“重塑政府運動”提倡“企業(yè)化政府”，歐盟許多成員國改革中的“公私合作”、“合同管理”。,2．所謂公共服務市場化，是指通過政府與社會的合作，利用競爭機制、價格機制、供求與約束機制，調動社會資源參與公共服務供給過程，從而實現(xiàn)以較少資源與較低成本來實現(xiàn)提供數(shù)量更多，質量更高的公共服務之目的。,3．實現(xiàn)途徑：（1）民營化；（2）政府包工；（3）政府采購；（4）建立起市場化競爭機制。4．結果是：“私營

4、”與“公共”的界限變得日益模糊不清。,（一）公共管理的主體Who?——誰來管理？,公共管理者——人 （公務員、公共事業(yè)舉辦者、公共事業(yè)工作人員等）政務性管理人員：上級考核選派，決策型高級管理人員業(yè)務性管理人員：招聘考試等途徑任用，執(zhí)行型專業(yè)管理人員,公共管理者——機構 政府機構非政府公共機構非營利組織,作為個人的公共管理者,根據(jù)瑞典1981年頒布的《公共管理教程的指導與標準》規(guī)定，公共管理者應具有以下技能：在有組織的

5、環(huán)境中表現(xiàn)領導素質的技能；解決復雜問題的技能，其中包括在相互競爭的集團間分配和管理資源的技能；,使項目、組織和系統(tǒng)規(guī)范化的技能；分析研究及實行組織的、管理與改善措施的技能；進行研究和項目評估的技能；口頭和文字表達技能。,一般而言，公共管理者應具備的素質政治素質、道德素質、心理素質，掌握相當?shù)幕A知識和應用知識具有管理所需的計劃、組織、領導和控制的能力。,,,,,作為機構的公共管理者,公共管理的客體,What?——管什

6、么（1）？,,經濟管理宏觀調控短期市場價格穩(wěn)定與有序競爭長期經濟快速增長與充分就業(yè)國有資產增值與保值公共規(guī)制反壟斷和促進有效競爭干預公共產品和準公共產品價格控制投資規(guī)模、收益與方向公共安全等社會性規(guī)制,社會管理社會保障（失業(yè)、養(yǎng)老、病殘、傷害、災害、孤兒）資源與環(huán)境控制土地和自然資源管理環(huán)境控制政治管理國家與政府制度公檢法與社會秩序對外國際關系,What?——管什么（2） ？,國家發(fā)展戰(zhàn)略公共政策與決

7、策法律和行政程序公共部門人力資源——公職人員公共財政（公共預算、政府采購等）國土和其他公共資源、自然環(huán)境和人工環(huán)境公共項目公共信息各項公共事業(yè)政府績效,（三）公共管理的策略,How?——怎么管？,三個角色（人際、信息、決策）角色是管理者行為的一組期望值，例如： 導演、主教、系主任、足球教練、首相、總經理、局處長、臺長 樂隊、教區(qū)、學校、足球隊、政府、公共事業(yè)部門、局處、電視臺,兩類知識背景過程,公共管理者的角

8、色關系,1.形象首腦： 象征性首腦，履行法律性或社會性義務迎接來訪者，簽署法律文件，表彰優(yōu)秀者2.領導者：負責人員配備、培訓及相關職責，包括激勵、交流、鼓勵與影響。發(fā)布指示、做決策、指揮下屬、視察、召開會議等,3.聯(lián)絡官：維護外部關系和信息來源，從中獲取幫助和信息發(fā)感謝信，邀請外部人員，市場調研等4.政治家：塑造環(huán)境，協(xié)調各方面的關系，保持各種關系的穩(wěn)定通過溝通解決矛盾，做思想工作，改變人們的看法信息角色,5.監(jiān)聽者：尋求和獲取各種

9、內部和外部的信息，更好地理解組織和環(huán)境閱讀期刊和報告，與有關人員保持私人接觸6.傳播者：將信息傳遞給組織其他成員舉行信息交流會，打電話轉達信息,7.發(fā)言人：向外界發(fā)布組織的計劃、政策、行動、結果等向媒體發(fā)布信息，在國際會議上發(fā)言決策角色8.企業(yè)家：尋找組織和環(huán)境中的機會，制定改進方案，勇于承擔風險提出創(chuàng)新理念，制定戰(zhàn)略，開發(fā)新項目，調整組織結構,9.麻煩處理者：在組織面臨重大意外或混亂時采取糾正行動組織應對混亂和危機的戰(zhàn)略制訂，作上

10、訪者的工作10.資源分配者：分配組織的時間、人員、設備、預算等資源調度、授權、預算，安排下級活動，做平衡表,11.談判者：作為組織代表說服對方簽約參與合同談判、簽約12.政策制定者：根據(jù)組織規(guī)則確定行動規(guī)則，對政策效應進行分析。確定政策、調查政策的實施效果,公共管理者的知識-需要知道什么？,背景政治和法律的制度與過程組織關系價值觀與道德理念、民俗過程公共政策制定與實施的過程傳統(tǒng)管理五職能（計劃、決策、組織、領導、控制）,

11、科學工作方法的公式,科學的工作方法= 日程管理+優(yōu)先順序管理+時間管理+授權與任務管理+意外干擾管理+會議管理+報告管理+備忘錄管理+檢查清單管理+記憶系統(tǒng)管理+助手運用管理+一切聰明有效的工作方法,（四）公共管理以追求公共利益更有效實現(xiàn)為宗旨,如何理解公共利益？——要對國家、地方、集體、個人利益統(tǒng)籌兼顧、合理安排?！獙φ块T或政府官員以權謀私的行為進行嚴格控制。,如何達成公共利益？,——社會各地、階層、群體和個人公

12、共參與和利益表達機制； ——公共意志表達后的聚合機制； ——各種利益沖突的調節(jié)、補償機制； ——糾正精英群體操縱公共政策問題； ——解決百姓“最現(xiàn)實、最直接、最關心”的人權和民生問題。,（五）公共管理基本過程,計劃決策組織領導執(zhí)行與評估,溝通協(xié)調指揮控制監(jiān)督,1、計劃,行政計劃是一切行政工作的基礎，特別是在當代各國社會化程度越來越高的情況下，對行政計劃的研究就成了進行有效行政的重要內容。,目標和計劃,目標是個體

13、、群體和整個組織期望的產出，以政策的形式出現(xiàn)計劃未來性行動性管理職能性,圖3-1 公共政策的理想結構,目標目的行動方案(規(guī)劃),計劃的內容,行政計劃的內容 計劃目標。計劃主體。 地理區(qū)域。 詳細程度。 達成計劃的手段。 計劃期限。 權力分布。 成本和收益,計劃的類型和模型,理性計劃城市和地區(qū)計劃綜合性計劃——城市規(guī)劃地區(qū)計劃——土地利用計劃應急計劃應付意外的常備性計劃情景計劃,圖3-2 理性的計

14、劃模型,公共部門制訂計劃的問題,安于現(xiàn)狀——不思進取胃口太大——貪多勿得感情用事——違背原則不分主次——效率低下低估組織——損失集聚,計劃制定的程序,1、調查研究。 ２、科學預測。 ３、總體設計。 ４、具體設計。 ５、實施修正。,戰(zhàn)略計劃的制定過程,戰(zhàn)略計劃的制定過程,2、決策,作為管理活動之一種，行政決策是指具有決策權的行政機關或個人為履行行政職能，實現(xiàn)特定目標或者職責義務，依據(jù)國家有關法律（規(guī)）或其它政策規(guī)定，為一定

15、行政行為制定并選擇行動方案的過程。,決策的基本類型1.經驗決策與科學決策（決策形成的依據(jù)） 經驗決策指決策者憑借個人或集團的工作或生活經驗來認識和判斷決策情境而進行的決策活動； 科學決策指在科學理論指導下，遵循科學原理與程序，并采取科學方法及手段來認識與判斷決策情境而進行的決策活動。,2.戰(zhàn)略決策與戰(zhàn)術決策標準：決策問題涉及領域的涵蓋面大小，重要性程度及影響規(guī)模3.確定型，風險型與不確定型標準：

16、依決策問題所依賴客觀條件（情景）及決策方案預期后果的確定性程度。其中，決策客觀條件也可稱為自然狀態(tài)或決策情景，即事先無法控制，但決策活動必須面臨的未來決策環(huán)境和條件。,決策的一般原則1、系統(tǒng)原則，即要求用系統(tǒng)論的方法與原理去分析決策問題與制定決策方案。主要是整體考慮原則；2、信息原則：及時、準確、適度的信息是正確決策的基本前提；同時，信息原則還要求進行信息反饋及其有效利用；3、擇優(yōu)原則：這意味著要制定多個備擇方案，并從中擇優(yōu)；,4

17、、可行原則：方案應該具備或可以創(chuàng)造出得以實施的種種條件；5、彈性原則：決策方案要留有余地，能進行相關調整，一般還要求有應急方案可用；6、民主原則：有利于集思廣益；兼顧各方面利益，確保公共利益的合成與實現(xiàn)；調動積極性，增強組織凝聚力；有利于政策的理解與執(zhí)行；而現(xiàn)代國家公民應該具有知情權與倡議權。7、協(xié)調原則：不同決策之間、同一決策過程不同參與者之間以及政策不同部分之間都應該協(xié)調一致。又稱為連貫性或一致性原則。,行政決策基本程序

18、 發(fā)現(xiàn)問題，確立目標1. 問題是行政系統(tǒng)應達到的狀況與現(xiàn)實狀況之間差距，公式如下：問題=差距=|標準-現(xiàn)狀|2. 決策目標就是在一定情景下解決特定問題所要達到的預期結果；目標的確定要求：單義性；層次性；時效性；可行性；約束性（附加條件）。 集思廣益，擬定方案1.初步設計（輪廓構想），主要是決策者確定決策思路與范圍。2.精心設計（細部設計），主要由專家進行。,評估擇優(yōu)，確定方案1.確立優(yōu)選方案的標準。（決策目標的

19、具體化）2.組織專家分析評估，擇定優(yōu)選方案；3.補充完善優(yōu)選方案。 實施決策，追蹤修正1.決策執(zhí)行。2.追蹤修正或追蹤決策 。,行政決策系統(tǒng)信息系統(tǒng)為行政決策中心（系統(tǒng)）收集、處理、貯存與傳遞決策信息的各種信息渠道及服務機構的總和。咨詢系統(tǒng)（智囊團）為行政決策中心制訂方針、政策提供決策信息，科學建議及各種備擇方案等智力服務的機構、人員構成的有機系統(tǒng)。,決策系統(tǒng)（行政決策中心）領導、組織全部決策活動，最終從事行

20、政方案抉擇，并承擔決策責任的機構、人員構成的有機系統(tǒng)。它是行政決策系統(tǒng)的中樞系統(tǒng)。決策執(zhí)行系統(tǒng)負責決策方案的具體貫徹與落實，提供具體行政服務的機構、人員、渠道、手段（技術）的綜合體。,3、組織,組織的五種類型組織設計的流程政府的重組與再造,組織的五種類型,領導者-追隨者類型合伙型金字塔型矩陣型團隊型,單一指揮鏈,組織設計的流程,四個步驟緊密松散結構單位應該是什么他們應保持什么關系到底由誰決定,設計標準明晰簡單

21、適應性連貫性,管理層次與管理幅度1）管理層次及其限制① 定義：特定系統(tǒng)內縱向結構的等級層次數(shù)量。② 管理層次的限制：數(shù)量應適度。偏少則分工不足，偏多則成本過高，手續(xù)繁瑣，信息失真，效率低下。2）管理幅度及其限制① 管理幅度的定義：一級行政機關或一名行政領導者直接領導與指導的下級部門或工作人員的數(shù)目。,②限制性要求：幅度要適度，但標準較難確定，由眾多因素所決定。一般認為3-9或4-12個為好。不過，在中國省一級，改革前均管轄

22、70-100個縣（市），為此，自1983年實施地市合并改革以來，增加地級市一個管理層級，試行市管縣體制；然而另一方面，在同級政府內部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”現(xiàn)象，為此，又提出要精減副職人數(shù)。③限制條件：工作性質，領導水平，屬員素質，空間距離，溝通手段等。但不宜一刀切。,管理幅度與管理層次的關系：在目標、任務、職能、規(guī)模及技術條件一定的情形下，形成反比例關系。此外，二者共同決定了特定行政組織的結構形態(tài)，使之呈現(xiàn)出尖塔型（

23、金字塔型）→扁平型結構形態(tài)連續(xù)體。4．層次管理原則① 層級節(jié)制原則，下級要服從上級的指揮。② “下管一級”原則③ 例外原則（跳板原則），在有關各方知曉且同意的前提下不直接相互隸屬的行政工作人員之間可以進行信息溝通的原則。,5、領導,領導素質組織中的激勵組織中的溝通與學習領導變革,行政領導與領導者行政領導就是在不同環(huán)境下，領導者運用強制或說服等相適應的手段去影響組織內的群體與個體，以促成特定行政目標有效實現(xiàn)的一種管理活

24、動過程。構成要件1、領導者，是這一過程的主體。2、領導對象，即組織內群體與個體。3、權威，是行政領導活動的直接依據(jù)與保證。4、環(huán)境，即特定外在影響因素的統(tǒng)稱。5、領導手段與方式。,行政領導者的權威與責任權威 即領導者賴以對其領導對象施加某種影響，進而能使其產生某種所期待的行為的一種支配性力量或者因素。它包括正式與非正式權威兩種基本類型。（1）正式權力，或稱正式權威，是行政領導者基于其所承擔的職位，為完成法

25、定職務或正式職能，由法律或其它途徑正式取得或授予的權力。具體地，它一般包括以下職權：①決策權；②用人權；③物質與經費調配權；④監(jiān)督控制權。（2）非正式權威，即行政領導者基于個人人格魅力或業(yè)務素質所獲得的影響力。它與職位無直接關聯(lián)，而主要由領導者個人因素促成。,責任：是行政領導者承擔一定領導職務時對職位行為及其行為后果所應負擔的責任，具體如下：1．崗位責任：依據(jù)行政規(guī)范所導致的責任，具體稱為領導責任或說工作責任，包括行政法

26、律責任和行政規(guī)范（紀律）責任兩種。2．法律責任：行政領導特定職務行為依法律規(guī)范有關規(guī)定所必須承擔相關法律責任。這是已經構成犯罪，而應由相關法律及司法部門加以追究的責任。一般由職務犯罪行為所導致。3．政治責任：是對職務行為的政治后果及其影響所應承擔的責任。這主要由政務官承擔?！爱斈硞€人以公民的名義執(zhí)行某些任務并被賦予相應的責任時，即產生了政治責任。將某種角色授權給某個公民的分工方式產生了不同于個人責任的政治責任的要求,行政領導責任如何

27、界定？（１）行為要件：職務行為還是個人行為？（２）規(guī)范要件：有無規(guī)范?什么規(guī)范？（３）結果要件：產生了什么結果？程度如何？（４）后果要件：導致什么責任后果？誰承擔？,領導者的素質結構定義：是指承擔領導職位，履行領導職能所必須具備的各種內在基本條件及其排列組合方式，包括個人素質結構與集體素質結構兩個方面。個人素質結構：1．政治素質：基本政治素質要求，如政治責任感、事業(yè)心，為人民服務宗旨和廉潔奉公的政治道德要求。2．知識素

28、質：現(xiàn)在有人認為應該是“∏”型結構。其實質是把業(yè)務知識與管理知識相并列，看成是“兩條腿走路”。3．能力素質；4．心理素質：包括氣質、性格、意志等幾個方面。5．身體素質 。,,領導風格,組織中的激勵,人類的需要生理的需要安全的需要社交的需求尊重的需要自我實現(xiàn)的需要人本主義傾向,組織中的溝通與學習,組織中的正式溝通群體專門的工作小組委員會會議組織中的非正式溝通人際交往非正式接觸,領導變革,環(huán)境促使的變革客戶

29、技術經濟國際競爭政治機構內部活動促使的變革,5、執(zhí) 行定義與特征一）定義：具有行政權力的行政機關及其工作人員依法貫徹實施行政決策、指令，以實現(xiàn)決策預期目標的活動與過程。,二）特征（1）目標性，以決策所擬定的目標為行為導向；（2）具體性，是行政決策的具體、一次性實施；（3）靈活性，相對于行政決策而言，行政執(zhí)行應該具有更多的自由裁量權與權變性。（4）法制性，作為一種公共權力行為，行政執(zhí)行行為必須依法行使，即要求在法定職

30、權范圍內，依法定程序，運用法定手段進行。（原則性）,一般過程構成一）執(zhí)行準備1、制定執(zhí)行計劃?！胺彩骂A則立，不預則廢”。2、具體準備（1）思想準備：思想動員，促成理解。（2）組織準備：包括機構、人員兩方面，即要落實執(zhí)行機構與具有人員。并建立游戲規(guī)則-責任制，確保目標達成與行為規(guī)范化。（3）物質準備：經費預算；設備預備。,二）執(zhí)行實施1、實施中的指揮：即管理者通過命令、引導、協(xié)調等管理活動對下屬的行為進行調配，以確保執(zhí)行計

31、劃得到貫徹落實的管理活動。2、實施中的溝通與協(xié)調：溝通的目的在于思想上的一致；協(xié)調的目的在于行動上的一致。溝通是協(xié)調的前提，協(xié)調是溝通的目的。3、實施中的控制：通過監(jiān)督檢查與信息反饋，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差，并取適當糾偏措施。這包括確定標準，檢查比較與糾正偏差三個基本步驟。,三）行政執(zhí)行評估1、定義：執(zhí)行完畢后，對執(zhí)行工作的結果進行總體檢查與評價。2、評估內容：（1）執(zhí)行結果總評。執(zhí)行結果是否完成預先目標及完成程度。（2）具體業(yè)

32、績考核、評定。在全面檢查考核的基礎上，對執(zhí)行機關及個人工作進行評定。一般而言，應根據(jù)原執(zhí)行計劃及目標管理責任規(guī)定標準進行。（3）經驗教訓總結。,6、行政指揮,1、行政指揮的含義及作用 行政指揮的含義：　行政指揮是指行政領導在執(zhí)行決策過程中，按照既定的目標和計劃，去命令、指導、動員、調度下屬從事某項活動的過程。行政指揮是行政執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)之一，是領導作用在行政執(zhí)行過程中的直接體現(xiàn)。,行政指揮的作用,高度統(tǒng)一的指揮能使行政目標迅速有效

33、地實現(xiàn)。 有效地指揮可使行政執(zhí)行活動從靜態(tài)推向動態(tài)。 有效的指揮可以開發(fā)和充分利用行政資源。,2、行政指揮者應具備的條件,行政指揮是領導者作用于行政執(zhí)行的直接體現(xiàn)。從某種意義上講，領導者的指揮能力決定行政執(zhí)行過程的成敗。因此，優(yōu)秀的行政指揮者，必須具備一定的條件。,１．具有領導指揮權力。 ２．具有運用權力的能力。,3、行政指揮的原則和方式,行政指揮的原則:１．指揮統(tǒng)一的原則２．指揮明確的原則３．指揮堅定的原則４．指

34、揮適時的原則５．指揮靈活的原則。,行政指揮的方式：１．口頭指揮?？陬^指揮就是運用口頭語言進行面對面的直接指揮。 ２．書面指揮。書面指揮是利用各種行政公文形式進行指揮。３．會議指揮。會議指揮就是運用各種會議的形式進行指揮。,7、行政控制,行政控制的涵義及作用行政控制的涵義：　　　是指行政領導者或工作人員為保證行政執(zhí)行活動與行政計劃相一致，通過一定手段糾正計劃執(zhí)行中的偏差，以確保實現(xiàn)行政目標的活動過程。,,,行政控制的作用

35、表現(xiàn)為如下三個方面：１．行政控制是完成計劃的重要保證。２．行政控制是實現(xiàn)行政組織目標的根本措施。 ３．行政控制是改進行政工作的有效手段。,行政控制的類型,１．前饋控制與反饋控制２．即時控制與程序控制３．集中控制、分散控制與分層控制,行政控制的前提和原則,行政控制的前提：具有控制計劃。 具有控制組織。,行政控制的原則集中體現(xiàn)在如下幾個方面： 1、及時性原則。2、準確性原則。 3、適應性原則。 4、經濟性原則

36、。 5、可操作性原則。,9、行政溝通,行政溝通的涵義及作用行政溝通的涵義： 行政溝通是指行政系統(tǒng)內部各部門之間、層級之間、人員之間借一定媒介和通道傳遞思想、觀點、感情，交流情報信息，以期達到相互了解、支持與合作，謀取行政體系和諧有序運轉的過程。,行政溝通的作用,１．行政溝通是提高行政效率的保證。 ２．行政溝通是實現(xiàn)行政決策民主化的有效途徑。 ３．行政溝通是醫(yī)治官僚主義的良方。,行政溝通的特點和功能,行政溝通的特點：1、

37、行政活動頻繁，行政信息涌動，行政溝通擴大。 2、橫向結構加強，橫向溝通增多。 3、行政溝通手段現(xiàn)代化。,行政溝通的功能：１．收集功能。 ２．維持功能。 ３．革新功能。 ４．監(jiān)控功能。 ５．協(xié)調功能。,行政溝通的方式和類型,行政溝通的方式：1、口頭溝通2、書面溝通3、其他溝通 主要指肢體語言、面部表情等的非語言的溝通。,行政溝通的類型： 依據(jù)溝通渠道產生的方式不同，行政溝通渠道可分為

38、正式溝通與非正式溝通兩種類型: 1．正式溝通：包括上行、下行、平行溝通2．非正式溝通,行政溝通的障礙及改善,行政溝通的障礙：1.語言符號方面的障礙2.認識和理解上的障礙 3.空間距離障礙 4.非語言符號的模糊性,行政溝通的改善：創(chuàng)造適宜的溝通氣候。 堅持行政人員的共同參與，增強溝通意識。 減少溝通符號的含糊性。 表述應適合對象的水平。 溝通要及時。 溝通的風格應親切可信。 溝通方法應統(tǒng)一、工整。 溝通

39、內容必須具備一定的彈性。 溝能的形式要生動活潑引人入勝。 溝通技術的現(xiàn)代化。,10、行政協(xié)調,行政主體要使整個行政活動系統(tǒng)保持最佳工作狀態(tài)并釋放出最大能量，就必須依靠行政協(xié)調來調整多方面關系，使各部分、各部門、各層次之間保持動態(tài)平衡。行政協(xié)調貫穿于行政過程的始終，并涉及到行政活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面。,行政協(xié)調的涵義,所謂行政協(xié)調是指調整行政系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的關系、行政系統(tǒng)內部的各種關系，使之分工合作、相互配合、協(xié)同一致，有效地實

40、現(xiàn)行政目標的行為。,行政協(xié)調的類型,１．以協(xié)調的范圍為標準，可把行政協(xié)調劃分為單位內部的協(xié)調、上下級單位的協(xié)調和其他的協(xié)調。２．以管理層次為標準，可把行政協(xié)調劃分為高層協(xié)調、中層協(xié)調、基層協(xié)調。３．以管理的手段為標準，可把行政協(xié)調劃分為權力協(xié)調、利益協(xié)調和心理協(xié)調等幾個方面。 在現(xiàn)實的行政管理活動中，上述行政協(xié)調的各種類型互相之間有交叉，形成協(xié)調的網絡，為提高行政效率服務。,行政協(xié)調的目的和作用,行政協(xié)調的

41、目的: 行政協(xié)調的根本目的在于提高和實現(xiàn)行政系統(tǒng)的整體效能。即通過行政協(xié)調來減少行政系統(tǒng)內部各種因素間的功能損耗，使行政系統(tǒng)內部協(xié)調有序地運轉，建立和諧的、相互依存的、相互配合的關系，優(yōu)化行政系統(tǒng)的整體功能。,行政協(xié)調的作用：１．使各行政部門以及行政人員之間在工作上密切配合、和諧一致，避免內耗和相互沖突，達到“政通人和”。２．消除各部門在人力、物力、財力和時間上的浪費，避免工作重復，提高效率，增進效益。,３．把分散的力量集中起來

42、，使每個單位、每個個人的個別努力成為集體努力，單獨的行動成為合作的行動，相互之間緊密團結、相互理解，相互支持，增強組織的內聚力。４．通過協(xié)調使每個部門職責分明，每個工作人員盡職盡責，便于行政管理有序化。 總之，行政協(xié)調可以防止各自為政，減少功能損耗，有助于建立結構完整、分工合理、高效靈活的行政體系，提高行政效率，保障行政職能的實現(xiàn)。,行政協(xié)調的一般過程及原則,行政協(xié)調的一般過程：１．發(fā)現(xiàn)不協(xié)調因素 ２．尋找解決辦法

43、 ３．實施協(xié)調 ４．總結經驗，探索協(xié)調規(guī)律,原則:出發(fā)點的整體原則 計劃的周密原則 領導者的自覺原則 工作人員的參與原則 溝通渠道暢通原則 內外關系的動態(tài)原則,行政協(xié)調的方式與方法,行政協(xié)調的方式１．以適應——平衡為中心的協(xié)調方式２．以系統(tǒng)結構為中心的行政協(xié)調方式 ３．以行政過程為中心的協(xié)調方式 ４．以行政人員為中心的協(xié)調方式,行政協(xié)調的方法：１．會議協(xié)調２．自覺協(xié)調３．強制協(xié)調４．信息協(xié)調,11、行政

44、監(jiān)督定義：具有法定監(jiān)督權的各種行政監(jiān)督主體對行政機關及其工作人員行政行為所進行的監(jiān)察督促，檢查糾正活動。核心在于確保依法、規(guī)范與合理行政。特征：1．主體多元性：可分系統(tǒng)內、外兩大類。2．對象特定性：行政機關及其工作人員的行政行為。3．內容廣泛性：這包括行為的合法性監(jiān)督；合理性監(jiān)督；社會規(guī)范性監(jiān)督。,中國行政監(jiān)督的種類與方式系統(tǒng)內部監(jiān)督1．上級行政機關的監(jiān)督：1）依職權的直接監(jiān)督，上級機關依照法津（規(guī)），在正常業(yè)務過程

45、中對下級機關及人員行政行為實施的監(jiān)督活動。2）依申請的間接監(jiān)督，依照相對方的申請，對下屬機關及其人員行政行為的監(jiān)督，主要方式有行政復議。,2．行政監(jiān)察1）國家行政監(jiān)察機關依法對行政行為進行的監(jiān)察督促活動。2）職權：① 檢查權；② 調查權；③ 建議權；④ 行政處分權，我國規(guī)定的行政處分有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種，行政監(jiān)察機關依法具有處以撤職以下處分的行政處分權。,3．審計監(jiān)督1）審計機關依法律法規(guī)對行政機關及工作

46、人員的財政（務）收支、個人收入、財經法紀等方面的真實、有效與合法情況實行的一種專門性審核活動。2）職權：① 檢查權；② 調查權；③ 建議權；④ 通報權；⑤ 處理權。,外部監(jiān)督：執(zhí)政黨監(jiān)督國家權力機關監(jiān)督司法監(jiān)督公民和社會輿論監(jiān)督,二、中國公共管理實踐的社會背景,經濟制度：計劃經濟 市場經濟經濟結構：農業(yè)為主 制造業(yè)和服務業(yè),人口結構：高生育率 低生育率 低壽命

47、 高壽命 超穩(wěn)定 高流動性,社會經濟結構：封閉性 開放性治理結構： 個人魅力和權威為基礎 民主法制為基礎,,三、政府職能及其轉變,,（一）關于政府職能理論分析的一般模式 1、守夜型政府——小政府職能模式。這是自由競爭的資本主義時期主導的政府職能理論。 2、干預型政府——大政府職能模式。這是20世紀絕大部分時間主導的政府職能理論。西方國

48、家的福利經濟和凱恩斯政府干預體制，以及社會主義國家的徹底的公有制經濟和計劃體制。,3、政府與市場關系的重新定位——有效政府論。強調如何把政府、市場社會組織等各種配置資源手段有機地結合起來，以取長補短、相互配合。,（二）一般市場經濟條件下政府的主要職能 1、政治職能：提供政治秩序和民主發(fā)展 ——維持公共秩序 ——實現(xiàn)社會穩(wěn)定 ——確保國家安全 ——保障人權與自由,2、經濟職能：維護市場秩序和市場健康發(fā)

49、展 ——市場秩序的提供者（規(guī)劃、引導、制定市場規(guī)則以及糾正市場失靈） ——市場秩序的仲裁者（監(jiān)管）,3、調節(jié)職能：實現(xiàn)經濟與社會協(xié)調發(fā)展，促進社會和諧 ——確保（階層、城鄉(xiāng)和地區(qū)）收入的相對公正分配 ——充分就業(yè) ——完善各種社會保障制度。,4、服務職能：提供企業(yè)和公民個人無力或不愿意提供的公共品 這類服務或產品屬于公益性質（無法排他性消費或排他消費成本過高） ——公共基礎設施和公益事業(yè) ——

50、公共義務教育 ——公共疾病防治 ——公共環(huán)境治理,5、救濟職能：提供社會保障和環(huán)境保護 主要是針對社會中的弱勢群體而設置的一系列制度來實現(xiàn)的。 ——通過失業(yè)保險、醫(yī)療保險、社會保險等各種社會保險體系，幫助個人解決其面臨的無力解決的問題；,——通過對殘疾人、沒有生活能力又沒有人贍養(yǎng)和照顧的孤寡老人等的社會福利制度；——為低收入者提供社會救濟，維護社會的公平和穩(wěn)定；——對遭受洪水、地震、森林火災等自然災害公民給予救

51、濟。,根據(jù)私域自主原則，政府就在公共領域中活動市場（企業(yè)自由競爭） 社會（公民自治）A：公共管制：維持市場秩序、公共秩序和執(zhí)政秩序B：公共服務：提供市場和公民無力或不愿提供的公共產品,公共領域（代議制政府）,,,,,,,,,,（三）中國當代政府的職能轉變 1、中國傳統(tǒng)政府職能的基本特點及其缺陷 ——大政府的職能定位。政企不分、政事

52、不分、政社不分所導致的政府職能“越位”、“錯位”的問題嚴重；同時，政府應當履行的公共服務和公共監(jiān)管功能又嚴重不足，存在“缺位”和“不到位”問題。,——政府功能的控制取向。控制是政府職能實現(xiàn)的主要方式。 ——政府職能分化過細。部門林立、相互扯皮，以及公共權力部門化、部門權力利益化，并導致“強部門、弱政府”。 ——政府機構膨脹嚴重。 ——公共管理的成本高、效率低。,2、政府職能轉變的基本思路

53、（1）政府職能范圍的調整：由“大政府”向“小政府”的轉變。有限的政府職能主要是“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”。 （2）政府職能重心的調整：由“管制”向“服務”的轉變。依據(jù)市場本位、社會本位、公民本位、權利本位的原則，把管制納入服務的視角，建立服務型政府的職能體系。 （服務型政府也不是不要管制，同時也不是什么都服務）。,（3）政府職能關系的調整：理順內外關系。 ——在外部關系上，除了實行政企分開、政事分開、政社分開

54、，確保企業(yè)的市場主體地位、事業(yè)單位的自組織地位外，主要是理順黨政關系及各國家權力之間機關的關系、政府與其他公共管理主體之間的關系。 ——在內部關系上，主要理順中央與地方、上級和下級政府間及各職能部門之間的關系。,(4)政府職能方式的轉變：全方位的變革,——從直接、微觀管理向間接、宏觀管理轉變 ——從部門管理到行業(yè)管理的轉變 。,——從個別管理向一般管理的轉變 ——從單一行政手段向綜合運用各種手段轉變，革

55、新治理工具 ——由“黑箱操作”向“公開透明”轉變（公開的原則與形式）,3、政府職能轉變的實踐努力 （1）繼續(xù)推進政企分開 這里強調四點： ——要建立對所有企業(yè)的公平待遇制度，營造統(tǒng)一、透明的政策環(huán)境。政府創(chuàng)造環(huán)境、公民創(chuàng)造財富、企業(yè)決定增長。 ——打破部門或行業(yè)在公共基礎設施投資和公用事業(yè)服務領域的壟斷，鼓勵和引導社會民間資本投資或舉辦公共基礎設施、公益事業(yè)和公共服務事業(yè)。,——實現(xiàn)生產建設型財政向公共服務

56、型財政轉變，從根本上扭轉經濟發(fā)展模式，同時強化政府的公共服務功能?！獙崿F(xiàn)政府必要公共投資公共項目的“管辦分離”、“建管分離”、“政資分離”。,（2）繼續(xù)推進政事分開——改革的切入點是合理劃分政事職責，實現(xiàn)事業(yè)單位的非行政化和自組織化。同時，提倡多種力量舉辦事業(yè)單位，最終實現(xiàn)事業(yè)單位的社會化——現(xiàn)實中的事業(yè)單位改革措施，是采取分類改革和分類管理： ?對于承擔行政管理職能的事業(yè)單位，轉歸行政機關，實行行政編制，防止其利用“

57、事業(yè)單位”的名義，用行政權力謀取不正當利益；,?對于從事生產經營活動的、具備市場化條件的營利性事業(yè)單位，轉變?yōu)闊o主管、自由競爭、自負盈虧的企業(yè)或社會中介組織，防止解決這類事業(yè)單位官辦化、業(yè)務開展指定化所滋生的權錢交易；?對于保留的事業(yè)單位，可以分為行政支持性、純公益性、準公益性三類，政府對它們實行不同的機構編制、經費、人事和社會保障管理辦法，同時建立相應的事業(yè)法人登記制度和依法監(jiān)管制度。,（3）繼續(xù)推進政社分開

58、 ——盡快制定行業(yè)協(xié)會和社會中介機構的管理辦法，明確行業(yè)協(xié)會和中介機構的地位、功能、服務的提供方式，以及它們與政府的關系、政府對其監(jiān)管的方式； ——積極推進行業(yè)協(xié)會的社會化，解除行業(yè)協(xié)會與政府的行政隸屬關系，明確行業(yè)協(xié)會的無行政主管化、組織宗旨的非營利化、組織運作的自主化；,——推進社會中介機構的市場化和分類管理，逐步實現(xiàn)各種官辦的中介機構與主辦或主管政府部門的脫鉤，實現(xiàn)其組織的行政主管化、社會服務的有償化、

59、運作的自主化；——推動社區(qū)建設、社區(qū)發(fā)展的自治化發(fā)展，確保社區(qū)依法行使自治權。,四、行政體制及其改革,（一）行政體制的五大構成要素 1、行政權責體系：政府體制的核心 一是確認國家行政系統(tǒng)應有的權力和責任。其中包括： 行政系統(tǒng)與立法機關、司法機關之間的權責；行政系統(tǒng)與黨組織;行政系統(tǒng)與各社會團體、社會組織之間的權力與責任。,二是確認國家行政系統(tǒng)內部宏觀的權責配置，使行政系統(tǒng)分工合作。其中包括：縱向的政府間關

60、系、橫向政府部門間關系、行政區(qū)劃，以及“條條”組織與“塊塊”組織之間的關系。 三是確認各級各類國家行政組織內部微觀的權責配置，直接影響行政效率。其中包括一個行政機關的權責在不同部門、不同理層級、不同崗位的配置。,,2、政府組織機構及其結構體系：機構是體制的載體,——橫向的部門化 ——縱向的層級化 ——縱橫結合的網絡規(guī)模 3、行政領導方式 它決定行政領導（領導集團）的構成以及行使領導權

61、力、決定權力、指揮權力的程序與方式。,4、行政運行機制 ——決策機制； ——執(zhí)行機制； ——協(xié)調機制； ——監(jiān)控機制； ——反饋機制； ——動力機制。,5、行政規(guī)章制度 即關于行政權責體系、機構體系、領導方式、運行機制的法律規(guī)范，是政府體制的“框定”系統(tǒng)，體現(xiàn)著政府行為的法制化、規(guī)范化和程序化。,,（二）當前行政管理體制存在的主要問題 1、黨政關系沒有理順：難以實現(xiàn)依法行政和科

62、學行政 2、政府與人大、司法機關之間的關系不順：難以有效制約 3、政府權力依然過多，對市場、社會控制過嚴（體現(xiàn)為審批和控制過多）,4、政府內部的層級過多 ——集權與分權問題沒解決好，“循環(huán)怪圈”沒跳出——權力和信息流通的鏈條過長，扭曲嚴重——層級政府之間責權利失衡。事與權和財?shù)牡谷??！杀靖摺⑿实汀?5、政府內部的“分割行政” ——部門林立，分工過細 ——工作事項被支解，內部協(xié)調困難，外部辦事很難 —

63、—“強部門、弱政府”，無法實行有效的戰(zhàn)略管理和統(tǒng)一規(guī)劃 ——政出多門、依法打架 ——部門利益化，出現(xiàn)“與民爭利、部門爭利”,6、公共性不足 ——公共政策的歧視性 ——公共權力的異化（公共權力部門化、利益化、個人化） ——公共參與渠道不完善 ——公共責任缺失（政治、法律、行政和道德責任）,（三）行政體制改革的目標和任務,黨的十一屆三中全會以來，黨和國家為建立一個辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體制而不斷地進行改革。19

64、82年至今，我國先后進行過六次大的行政管理體制改革。,經過歷次行政管理體制和機構改革，特別是黨的十六大以來，從中央到地方各級的行政管理體制和機構改革，積極穩(wěn)妥、進展順利，在轉變政府職能、理順關系、調整機構設置和精簡人員編制等方面邁出了實質性步伐，取得了明顯成效。政府職能有了較大轉變，機關作風建設不斷改善，機構設置相對精干，政府運作更加協(xié)調，辦事效率有很大提高。,但同社會主義市場經濟體制要求相比，政府的行政管理體制仍存在許多

65、亟待解決的問題：一是政府管制仍然較多，市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮；二是政府對經濟領域的干預仍然較多，政府職能‘越位’、‘錯位’、‘缺位’現(xiàn)象仍然存在；,三是政府內部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當裁判員又當運動員，缺乏有效的制約機制；四是地方或部門利益觀念強，公共意識和公共責任感不強等。黨的十七大和十七屆二中全會根據(jù)新的形勢和任務要求，提出進一步深化行政管理體制改革的戰(zhàn)略部署。,（一

66、）深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則和總體目標　　指導思想：深化行政管理體制改革，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，為全面建設小康社會提供體制保障。,原則：深化行政管理體制改革，必須堅持以人為本、執(zhí)政為民，把維

67、護人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點；必須堅持與完善社會主義市場經濟體制相適應，與建設社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調；,必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國情與借鑒國外經驗的關系；必須堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在中央的統(tǒng)一領導下，鼓勵地方結合實際改革創(chuàng)新；必須堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關系。,總體目標：到2

68、020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。,（二）深化行政管理體制改革的主要內容1、加快政府職能轉變一是深化行政管理體制改革要以政府職能轉變?yōu)楹诵摹?二是要全面正確履行政府職能。