生態(tài)效益補(bǔ)償制度

1、1引言自然資源既有經(jīng)濟(jì)效益，又具有生態(tài)效益，且生態(tài)效益大于經(jīng)濟(jì)效益。正因?yàn)樽匀毁Y源具有生態(tài)效益，在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡方面起著重大的作用，所以我們有時(shí)稱自然資源為生態(tài)資源。保護(hù)自然資源的生態(tài)效益，就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)人類的生存、發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，自然資源的生態(tài)效益、生態(tài)環(huán)境的價(jià)值和特點(diǎn)并沒有得到全面的認(rèn)識(shí)和充分體現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利用的外部效應(yīng)突出，保護(hù)和受益脫節(jié)現(xiàn)象顯著，“公地悲劇”普遍存在。在自然保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)功

2、能區(qū)的保護(hù)方面，國家并沒有對自然保護(hù)區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而經(jīng)濟(jì)利益受損的主體給予合理的價(jià)值補(bǔ)償；在流域生態(tài)保護(hù)方面上下游之間存在著保護(hù)效益的無償占有、或者破壞代價(jià)的不合理承擔(dān)。這些問題不解決，將會(huì)影響人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，國家生態(tài)安全問題將會(huì)日益嚴(yán)重洪水、干旱以及沙塵暴等災(zāi)害將嚴(yán)重威脅著國家和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。在這些問題中，一個(gè)共同的特點(diǎn)是:要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就必須在保護(hù)中調(diào)整相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，或者說是通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益來激勵(lì)保護(hù)行為，

3、僅僅依靠行政管制手段是很難奏效的。需要建立以調(diào)整相關(guān)方經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和激勵(lì)為目的手段來解決，這就是生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，它是一種將社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境正外部性和負(fù)外部性內(nèi)化的機(jī)制，是一種激勵(lì)保護(hù)行為的手段，同時(shí)兼有融資功能；從環(huán)境法學(xué)角度看，它是通過制度化設(shè)計(jì)規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，協(xié)調(diào)其背后的利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平的工具。我國自90年代初期以來，已經(jīng)在廣西、江蘇、福建、遼寧、廣東、河北、云南等地進(jìn)行過征收生態(tài)效益補(bǔ)

4、償費(fèi)的試點(diǎn)工作，有些地方制定了征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的管理辦法；征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)是環(huán)境資源有償使用原則的重要體現(xiàn)是生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)階段，因而是生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容。在國家經(jīng)歷了影響全國范圍的三件生態(tài)環(huán)境大事件后1以及1998年森林生態(tài)效益補(bǔ)償在法律上的確立，人們認(rèn)識(shí)到單單針對資源利用的負(fù)外部性進(jìn)行的征收補(bǔ)償費(fèi)制度，還不能保護(hù)無辜受損者的利益也不能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢。更多的應(yīng)該考慮重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)與我國最貧

5、困區(qū)重合性的現(xiàn)實(shí)，對這些區(qū)域居民資源保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償，以激勵(lì)這種正外部性行為。于是生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)奶接憦恼魇丈鷳B(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)到了對保護(hù)、建設(shè)生態(tài)環(huán)境的主體進(jìn)行補(bǔ)償以激勵(lì)生態(tài)效益的足額持續(xù)供給。但目前在全國推廣生態(tài)效益補(bǔ)償面臨著許多問題：一是除了《森林法》對生態(tài)效益補(bǔ)償作了原則性規(guī)定2外，我國環(huán)境保護(hù)法沒有對此提供法律保障，導(dǎo)致各地出臺(tái)的管理辦法在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在不一致現(xiàn)象。二是理論界對生態(tài)效益補(bǔ)償認(rèn)識(shí)模糊，對外國生態(tài)

6、效益補(bǔ)償?shù)睦碚摪l(fā)展現(xiàn)狀尚缺乏全面探討；對國內(nèi)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)木唧w做法缺乏足夠的理論關(guān)注。因此，從理論上闡明生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，分析生態(tài)效1三件生態(tài)環(huán)境大事件指1997年黃河斷流200多天、1998年長江水災(zāi)和2000年影響到北京地區(qū)的沙塵暴，是中央政府關(guān)注重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的貧困問題和生態(tài)保護(hù)問題的直接原因，并導(dǎo)致中央政府正式啟動(dòng)退耕還林（還湖還草）、天然林保護(hù)等生態(tài)工程。21998年我國修改的《森林法》規(guī)定：“建立林業(yè)基金制度，

7、國家建立森林生態(tài)補(bǔ)償基金”。第一次以法律的形式明確地規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。但如何操作沒有具體的實(shí)施細(xì)則。3可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定?！?強(qiáng)調(diào)法律制度在生態(tài)效益補(bǔ)償中的重要性和權(quán)威性，對于整個(gè)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。然而，我國生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定大多是政策層面的，而且政出多門，未形成完整統(tǒng)一的向社會(huì)公布的政策文件，這給生態(tài)效益補(bǔ)償活動(dòng)的展開帶來諸多

8、障礙和限制。實(shí)踐證明有必要及時(shí)將其上升為法律規(guī)范，“補(bǔ)償政策法律化”使補(bǔ)償制度名副其實(shí)地成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)的一種法律手段和法律制度。針對我國目前法律體系存在的諸多問題，作者認(rèn)為應(yīng)該從環(huán)境保護(hù)法結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上下功夫。最后，還需要說明的是，本文所研究的生態(tài)效益補(bǔ)償制度是定位于環(huán)境保護(hù)法的基本制度范疇的。當(dāng)前有關(guān)生態(tài)效益補(bǔ)償制度的理論研究和實(shí)踐沒有將其置于環(huán)境保護(hù)法的框架下進(jìn)行。2有關(guān)環(huán)境保護(hù)和資源管理方面的收費(fèi)非?；靵y，計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、

9、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門和國土、林業(yè)等資源管理部門對生態(tài)效益補(bǔ)償都有管轄權(quán)，以部門內(nèi)部的利益為中心，各部門之間的政策、程序和方法各不相同，沒有規(guī)范和協(xié)調(diào)，各行其是，使環(huán)境保護(hù)主管部門的工作處于被動(dòng)的局面，造成環(huán)境管理低效、乏力。本文的觀點(diǎn)是：生態(tài)效益補(bǔ)償制度的實(shí)施應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)下，相關(guān)各部門依據(jù)自身的實(shí)際情況制定生態(tài)效益補(bǔ)償規(guī)劃，報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)和備案，作為生態(tài)效益補(bǔ)償資金申請、撥付或合約的依據(jù)；接受環(huán)境保護(hù)

10、主管部門對生態(tài)效益補(bǔ)償成果的評估和驗(yàn)收。生態(tài)效益補(bǔ)償制度的建立和環(huán)境保護(hù)管理體制改革是同時(shí)并進(jìn)的過程。1生態(tài)效益補(bǔ)償制度的相關(guān)概念分析生態(tài)效益補(bǔ)償制度的相關(guān)概念分析生態(tài)效益補(bǔ)償制度是建立在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境法學(xué)等理論基礎(chǔ)之上的一種合理的制度模式。在討論這些理論基礎(chǔ)之前，有必要對生態(tài)效益補(bǔ)償制度涉及的基本概念的含義作分析。生態(tài)效益補(bǔ)償制度的提出雖然已有十多年，人們對它的研究也從未停止，要求建立生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度的群眾呼聲也越來越高

11、，但是在實(shí)際生活中的實(shí)施卻舉步為艱，面臨許多困難。究其原因，我們認(rèn)為，是因?yàn)槿藗儗κ裁词巧鷳B(tài)效益補(bǔ)償似乎至今仍沒有一個(gè)明確的、權(quán)威的解釋。換言之，我們對生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼嬲x這一基本問題還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。法律事物和法律現(xiàn)象的涵義或概念是整個(gè)法律大廈的基礎(chǔ)，“如果我們試圖完全否棄概念，那么整個(gè)法律大廈就會(huì)化為灰燼?！?某一具體法律事物的確切涵義對于其實(shí)施的作用同樣是基礎(chǔ)性的。對生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)母拍顩]有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，必然導(dǎo)致生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度

12、的性質(zhì)、目的、范圍的模糊性和不確定性。因此，正確認(rèn)識(shí)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)暮x是建立生態(tài)效益補(bǔ)償制度首先要解決的問題，只有這樣，才能確定制度的其它有關(guān)環(huán)節(jié)。1孔凡斌魏華.森林生態(tài)保護(hù)與效益補(bǔ)償法律機(jī)制研究.干旱區(qū)資源與環(huán)境200418(5):112－118頁2例如《退耕還林條例》第6條規(guī)定：國務(wù)院西部開發(fā)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)退耕還林工作的綜合協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門研究制定退耕還林有關(guān)政策、辦法，組織和協(xié)調(diào)退耕還林總體規(guī)劃的落實(shí)；國務(wù)院林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)編

13、制退耕還林總體規(guī)劃、年度計(jì)劃，主管全國退耕還林的實(shí)施工作，負(fù)責(zé)退耕還林工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；國務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)退耕還林總體規(guī)劃的審核、計(jì)劃的匯總、基建年度計(jì)劃的編制和綜合平衡；國務(wù)院財(cái)政主管部門負(fù)責(zé)退耕還林中央財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和監(jiān)督管理；國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)已墾草場的退耕還草以及天然草場的恢復(fù)和建設(shè)有關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃的編制，以及技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)退耕還林還草地區(qū)小流域治理、水土保持等相關(guān)工作