稅收行政自由裁量權濫用及其控制.pdf

1、“稅收權力制約”是稅收法治的核心價值。而在立法權、行政權、司法權這三個層面的權力制約中，因行政權具有運用資源的最大力量，限制稅收行政權成為稅收權力制約的重點。緣于法律規(guī)則的局限性和“個體正義”、高效行政的吁求，自由裁量權廣泛存在并滲透于稅收行政過程的各個環(huán)節(jié)。作為一種相對“自由”的權力，稅收行政自由裁量權又存在著難以駕馭和控制的特性，稍有不慎，就會滋生濫用現(xiàn)象，造成嚴重危害。故而，稅收行政權制約的精髓在于對稅收行政自由裁量權的控制。目前

2、，稅收行政自由裁量權的運用難以令人滿意，居高不下的稅務行政訴訟敗率直觀地說明了這一點，如何解決這個難題，眾說不一。本文試圖通過對稅收行政自由裁量權涵義、存在基礎、主要表現(xiàn)及原因的分析，明確行使稅收行政自由裁量權的基本目標，提煉出行使稅收行政自由裁量權應遵循的原則，并結合實際，從立法、行政、司法角度，提出控制稅收行政自由裁量權濫用的思路和措施，以期從根本上解決稅收行政自由裁量權濫用問題。文中，強調要在行政自由裁量權行使的過程中尋找法律控制

3、的基點，提出了程序控權、建立規(guī)定裁量基準的內部行政規(guī)則、建立稅務先例制度和重組征管流程、加強內部監(jiān)控等。 全文共分為三個部分：第一部分——稅收行政自由裁量權的一般理論 該部分主要通過對稅收行政自由裁量權的涵義、存在基礎、表現(xiàn)及形式的分析，明確行使稅收行政自由裁量權的基本目標，提煉出行使稅收行政自由裁量權應遵循的原則。 本部分從對行政自由裁量權定義和特點的認識入手，將稅收行政自由裁量權定義為：稅務機關和稅務人員在稅

4、收法律、法規(guī)明示授權或消極默許的范圍內，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而以適當和公正的方式作出一定行政決定的權力。它是稅收立法機關賦予稅務機關和稅務人員在稅務執(zhí)法過程中，對涉稅未明確事宜或有一定認定梯度的法律條文的解釋、運用和執(zhí)行，具有一定的自由裁定權力；稅收行政自由裁量權還包括稅務機關和稅務人員有權參與稅收立法和按照稅收立法思想及具體情況作出稅務征管裁定。在對稅收行政裁量權的理解層次上，提出法律規(guī)則并不能消滅自由裁量。 稅收

5、行政自由裁量權的廣泛存在緣于法律規(guī)則的局限性和“個體正義”、高效行政的吁求，其在稅收執(zhí)法活動中的表現(xiàn)也是形式多樣(既有程序上、亦有實體上的)。本部分通過對稅收行政自由裁量權存在基礎和表現(xiàn)形式的分析，明確其行使目標是：符合立法宗旨或目的；應有合理解釋；公平。 并非所有已經存在的自由裁量權都是合理的，需要從各種自由裁量因素中“提煉”出應遵循的原則，以確定合理的自由裁量空間。本部分提出了四個原則：合法性原則、合理性原則、比例原則、正當

6、法律程序原則，其中，因合理性涉及更深層次的合法與否問題，本文將合理性原則作為了核心原則。 第二部分——稅收行政自由裁量權濫用該部分 主要分析了稅收行政自由裁量權濫用的涵義、表現(xiàn)、原因及危害。 任何一項權力都具有腐蝕性，總是趨于濫用，而自由裁量權的靈活性又決定了它更易于被濫用。稅收行政自由裁量權的濫用一方面成為權力尋租和行政腐敗的工具；另一方面，相對人的合法權益得不到有效的關照，更重要的是，削弱了稅收經濟杠桿的調節(jié)

7、作用。故探討稅收行政自由裁量權濫用有著非?，F(xiàn)實的意義。 本部分對稅收行政自由裁量權濫用的涵義采用了狹義的解釋，即是指稅務機關在法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，違背法律授予該權力的目的作出行政行為或者在法律、法規(guī)規(guī)定的行使權力的一定幅度、范圍內不合理行使權力，主要表現(xiàn)為畸輕畸重。稅收行政自由裁量權可以分為客觀和主觀兩個層次，以及實體上濫用和程序上濫用兩種情況。 在對稅收行政自由裁量權濫用的主要表現(xiàn)進行分析的同時，提出了兩個

8、容易被忽視的濫用問題：一是有時候，立法機關或行政機關可能基于某些不能得到正當化的目的而對自由裁量權之范圍作出過于狹窄的界定，此時，正義就可能因為缺乏必要的“個別化”而被扭曲；二是自由裁量權的上收，演變?yōu)闄嗔Φ霓D移或執(zhí)法權的重新分配，如何對稅務領導干部行使自由裁量權實行有效的監(jiān)督，已成為規(guī)范稅務執(zhí)法行為的又一新的課題。 本部分將稅收行政自由裁量權濫用的原因歸結為：信息不對稱；稅務人員經濟人假設；稅務行政自由裁量權自身屬性；我國現(xiàn)行

9、稅收法律體系存在缺陷與不足；以及稅務行政自由裁量權運行控制的制度缺失。 第三部分——稅收行政自由裁量權濫用的控制該部分從立法、行政、司法角度，提出控制稅收行政自由裁量權濫用的思路和措施，對稅收行政自由裁量權的創(chuàng)設、運行、校正和補救的全過程進行控制。在對稅收行政自由裁量權濫用的立法控制上，提出：一、盡可能將立法意圖和目的成文化、明確化。作為控制自由裁量權第一環(huán)節(jié)的立法，必須盡可能地將行政自由裁量的成分降低到最低程度，盡量避免授予稅

10、務機關以完全的、沒有任何限制的自由裁量權；二、加強立法解釋。在稅收行政領域，擁有法定解釋權的行政主體在稅務系統(tǒng)內級別高數量少，而未擁有法定解釋權的部門不僅數量多而且大多在執(zhí)法一線。因此，需要稅務行政主體按照相對人不同行為性質、嚴重程度、危害后果劃分不同檔次的處罰標準，進行相應的工作解釋；三、在稅收立法上明確控制原則?？梢钥紤]移植西方行政法治國家經多年實踐證明行之有效的控權原則，如英國的行政合理性原則和德國的比例原則。 在對稅收行

11、政自由裁量權濫用的行政控制上，提出：一、建立規(guī)定裁量基準的內部行政規(guī)則，達到“裁判自律”。由于行政機關有大量的行政實踐經驗，其有可能進一步“提煉”出具有實際操作性、更細致深入、更明確的裁量標準，進而對行政執(zhí)法中的裁量行政行為進行實質性的層級控制，確保裁量行為的統(tǒng)一性和平等性?！安门凶月伞币蠖悇諜C關和稅務人員在執(zhí)行稅法過程中不僅要受法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的約束，同時還應當受自己制作的稅務處理決定和稅務處罰決定的約束；二、建立稅務先

12、例制度。當某種超出現(xiàn)存的所有法律規(guī)則和原則射程之外的事實或情形出現(xiàn)時，可考慮由稅務機關在實踐中發(fā)現(xiàn)并制作、公布一些裁量行政行為的典型案例，來指導和規(guī)范裁量行政行為。本部分重點對建立稅務先例制度的現(xiàn)實意義、基礎、應遵循的原則、確立主體以及類型、適用進行了詳細的分析，以期借鑒判例法的合理內核，解決裁量權濫用問題；三、建立以稅務行政行為說明合理性理由為核心的理性的行政程序制度，實現(xiàn)“程序控權”。相對于實體公正的相對性而言，程序公正是絕對的，并

13、且只有以公正的程序為后盾，實體公正才有保障。本文著重探討了程序機制的重要性及其界定，并對說明合理性理由制度給予了高度肯定；四、運用信息化技術，重組征管流程，加強內部監(jiān)控。依照稅收征管專業(yè)化的要求，在信息化支持下，按照優(yōu)化、簡化征管業(yè)務流程的要求，將行政執(zhí)法的各個工作環(huán)節(jié)進行分解，防止稅收自由裁量權的濫用；五、改進稅務行政復議制度。1.擴大稅務行政復議審查范圍。因為抽象行政行為的普遍適用性，其產生的影響遠遠大于具體行政行為。一旦違法，將會

14、給眾多人造成損失。我國應將其全部納入稅務行政復議的審查范圍，且已具備相應可能性；2.取消對納稅復議前置條件的限制。否則會影響納稅人的法律救濟權利，不但不符合憲法規(guī)定的平等原則，而且與法律設置行政救濟的目的也是背道而馳的；3.成立專門獨立的行政復議仲裁機構，以解決復議機構缺乏中立性，自己執(zhí)法自行裁判的問題；4.充分發(fā)揮社會中介機構在稅務裁量行政行為的行政復議中的作用，改變相對人在信息和力量等方面的弱勢地位；六、加強執(zhí)法人員培訓及道德律化。

15、特別指出，要發(fā)揮非正式制度在自律、內省、內控等方面的優(yōu)勢，以有效防范自由裁量權的不當行使；七、繼續(xù)深化分稅制、稅收管理體制改革，減少稅務部門受地方政府干預造成的自由裁量濫用。 在對稅收行政自由裁量權濫用的司法控制上，提出：一方面，對于稅務行政裁量行為的司法審查的著力點在于通過案件審理，明確濫用自由裁量權的司法審查標準，給稅務行政機關以外部強制和壓力；另一方而，在行政法領域引進判例法制度，以增強對稅務行政裁量行為司法審查的準確性、

16、一致性和效率。 縱觀全文，本文在以下幾方面有所創(chuàng)新：1.從行政自由裁量權的定義和特點，來推導出稅收行政自由裁量權的涵義和理解層次。通過對法治與自由裁量的關系的分析，揭示了法治社會中，緣于法律規(guī)則的局限性和“個體正義”、高效行政的吁求，自由裁量存在的必然性和現(xiàn)實性，提出“法律規(guī)則并不能消滅自由裁量”。 2.將抽象行政行為納入自由裁量考查范圍。指出，稅收行政自由裁量權還應該包括稅務機關和稅務人員有權參與稅收立法和按照稅收立法

17、思想及具體情況作出稅務征管裁定。為加強對稅務行政自由裁量權濫用的控制，應將抽象行政行為納入行政復議的審查范圍。 3.在對稅收行政自由裁量權濫用的主要表現(xiàn)進行分析的同時，提出了兩個容易被忽視的濫用問題：一是立法機關或行政機關可能基于某些不能得到正當化的目的而對自由裁量權之范圍作出過于狹窄的界定(正義因為缺乏必要的“個別化”而被扭曲)；二是自由裁量權的上收，演變?yōu)闄嗔Φ霓D移或執(zhí)法權的重新分配，如何對稅務領導干部行使自由裁量權實行有效