績效導(dǎo)向預(yù)算中政府預(yù)算機(jī)構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變

1、。趙璐宋良榮‘。(上海理工大學(xué)管理學(xué)院上海200093)【摘要】績效導(dǎo)向預(yù)算是建立在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的一種公共財(cái)政管理工具。隨著績效預(yù)算在我國公共預(yù)算管理中的推廣應(yīng)用政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在角色轉(zhuǎn)變的過程中必須注意一些問題并采取相應(yīng)的對(duì)策措施?！娟P(guān)鍵詞】績效導(dǎo)向預(yù)算預(yù)算機(jī)構(gòu)角色轉(zhuǎn)變績效導(dǎo)向預(yù)算(PerformanceBudgeting)是以績效目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量并以業(yè)績評(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，也就是把資源的分配與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)

2、算系統(tǒng)。簡單地說，政府實(shí)施績效預(yù)算是為了提高效率和效度，即增強(qiáng)公共財(cái)政責(zé)任。廣義地講，這是一場由管理者發(fā)動(dòng)的、自上而下地控制總支出的手段，同時(shí)也是納稅人初始的、自下而上地追根問貴的訴求，還是一線管理者在項(xiàng)目管理中為了提高效率、彰顯效度的自發(fā)運(yùn)動(dòng)。隨著我國公共預(yù)算透明度的不斷提高，績效導(dǎo)向預(yù)算模式將逐步取代傳統(tǒng)預(yù)算模式，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變也被提上議事日程。一、績效導(dǎo)向預(yù)算的相關(guān)理論模型績效預(yù)算是一種建立在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的公共財(cái)政管理

3、工具，需要通過大量科學(xué)地精密測算以界定政府部門的工作績效，并在此基礎(chǔ)上建立起相應(yīng)的貨幣資金管理模型。在績效預(yù)算構(gòu)建過程中。數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)揮了重要作用，尤其是生產(chǎn)函數(shù)模型，其應(yīng)用最為廣泛。生產(chǎn)函數(shù)是一種技術(shù)關(guān)系，它表明在一定的技術(shù)水平下，由每一組特定的生產(chǎn)要素投入組合所能得到的最大產(chǎn)出或收益。一般生產(chǎn)函數(shù)模型是計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)中最重要的統(tǒng)計(jì)研究之一，由桐布(cwcobb)和道格拉斯(PHDouglas)于1928年提出。它在氽業(yè)管理中被廣泛地應(yīng)用

4、，其目的是度量投入產(chǎn)出的效率?？冃ьA(yù)算采用績效測量與比較，將企業(yè)組織的科學(xué)管理辦法運(yùn)用到政府績效預(yù)算中。具體是通過測量政府活動(dòng)或計(jì)劃的有效產(chǎn)出，再計(jì)算出每一項(xiàng)活動(dòng)或計(jì)劃需要的單位時(shí)間和單位費(fèi)用，進(jìn)而歸總計(jì)算出整個(gè)部門的預(yù)算，進(jìn)而比較實(shí)際的投入產(chǎn)出率與預(yù)期的投入產(chǎn)出率。以確定政府工作的效果。二、我國政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理中的傳統(tǒng)角色政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理中承擔(dān)了很多日常的角色。在預(yù)算的準(zhǔn)備階段，審查職能部門的資金請求并草擬行政預(yù)算。在立法

5、機(jī)關(guān)審批階段，為所有的職能部門，尤其是行政部門的預(yù)算辯護(hù)，支持行政首長的政策。在實(shí)施階段，實(shí)行日常預(yù)算管理，監(jiān)督行政(及立法)方針的執(zhí)行情況。同時(shí)保障財(cái)政管理系統(tǒng)的運(yùn)行。在預(yù)算周期的最后階段。組織項(xiàng)目審計(jì)并落實(shí)評(píng)估。因此，政府及其預(yù)算分析人員是集檢查者、控制者、交流者、計(jì)劃者、倡導(dǎo)者和實(shí)施者等多重角色于一身的。政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在預(yù)算準(zhǔn)備和審批階段中扮演的是對(duì)立的角色。在審核預(yù)算要求時(shí)，政府預(yù)算胡構(gòu)總是盡量縮減預(yù)算，并與職能部門之間產(chǎn)生一種潛

6、在的對(duì)抗。三、我國政府預(yù)算機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)角色轉(zhuǎn)變的對(duì)策隨著績效導(dǎo)向預(yù)算模式在我國公共財(cái)政管理中的不斷推廣，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變還面臨諸多問題，有必要從以下幾個(gè)方面采取相應(yīng)的對(duì)策。1、戰(zhàn)略計(jì)劃。政府預(yù)算機(jī)構(gòu)將戰(zhàn)略計(jì)劃與目標(biāo)設(shè)定過程整合起來，讓績效測量在政策決策和預(yù)算中有實(shí)際的影響力。這樣有助于構(gòu)建預(yù)算討論框架，鼓勵(lì)政府關(guān)注政治之外的項(xiàng)目，為政府公務(wù)員提供清晰、明確的指導(dǎo)，完成期望的績效目標(biāo)。2、績效導(dǎo)向人事政策。利用人事政策對(duì)能有效地利用績效

7、測量方法、提高公共服務(wù)質(zhì)量的政府公務(wù)員給予肯定，并用來激勵(lì)其他人。這種政策包括以績效為基礎(chǔ)的晉升、加薪以及非物質(zhì)激勵(lì)政策等。3、項(xiàng)目預(yù)算?？冃?dǎo)向預(yù)算需要重新確立預(yù)算科目和格式，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)須將其由分行列支型改為項(xiàng)目型。這樣管理者和政策制定者能夠更好地安排任務(wù)，并將績效目標(biāo)和項(xiàng)目結(jié)果聯(lián)系起來，方便分配財(cái)政資金。4、項(xiàng)目評(píng)估能力。政府預(yù)算機(jī)構(gòu)要在項(xiàng)目評(píng)估上加大精力，把其看作是提高政府能力的長期性投入。從長遠(yuǎn)來看，取得績效導(dǎo)向預(yù)算改革的成功

8、，政府需要投入精力培養(yǎng)預(yù)算機(jī)構(gòu)公務(wù)員的技術(shù)與分析能力，這樣才能讓他們理解和解釋績效預(yù)算的結(jié)果，研究績效不佳的原因，并制定提高績效的解決方案。5、公開報(bào)告?？冃ьA(yù)算創(chuàng)新的另一個(gè)重要內(nèi)容就是公開報(bào)告，因?yàn)檫@是公民利用信息掌握政府行為、判斷其是否負(fù)責(zé)的關(guān)鍵。在報(bào)告中，應(yīng)該界定清楚績效報(bào)告的目標(biāo)和范圍，界定好政府的主要目標(biāo)和使用資源所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，同時(shí)還須報(bào)告有關(guān)成本與產(chǎn)出或結(jié)果之間關(guān)系的績效信息等。這樣可以增加政府的透明度。6、領(lǐng)導(dǎo)與政治支持

9、。任何組織變化都需要有“改革代理人”。盡管改革期間存在可預(yù)測的障礙和挑戰(zhàn)，但是他們還是會(huì)為促進(jìn)變革提供遠(yuǎn)景規(guī)劃，推動(dòng)計(jì)劃實(shí)施，激勵(lì)并說服其他人分享同樣的遠(yuǎn)景規(guī)劃，并關(guān)注由改革所帶來的好處。另外，準(zhǔn)確可靠的會(huì)計(jì)系統(tǒng)和信息技術(shù)的支持也是政府預(yù)算機(jī)構(gòu)順利轉(zhuǎn)變角色的重要保證?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】【1】王進(jìn)杰等：政府績效預(yù)算改革研究Ⅱ】財(cái)政研究，2006(8)【2】張維平：對(duì)中國實(shí)行績效管理的思考U】當(dāng)代財(cái)經(jīng)。2005(2)【3】3戴璐：美國績效預(yù)算管理

10、及其啟示【『】財(cái)會(huì)月刊，2007(1)(責(zé)任編輯：周波)當(dāng)代經(jīng)濟(jì))2008年第11期(上)431萬方數(shù)據(jù)。趙璐宋良榮‘。(上海理工大學(xué)管理學(xué)院上海200093)【摘要】績效導(dǎo)向預(yù)算是建立在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的一種公共財(cái)政管理工具。隨著績效預(yù)算在我國公共預(yù)算管理中的推廣應(yīng)用政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在角色轉(zhuǎn)變的過程中必須注意一些問題并采取相應(yīng)的對(duì)策措施?！娟P(guān)鍵詞】績效導(dǎo)向預(yù)算預(yù)算機(jī)構(gòu)角色轉(zhuǎn)變績效導(dǎo)向預(yù)算(PerformanceBudgeting)是以績效

11、目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量并以業(yè)績評(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，也就是把資源的分配與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。簡單地說，政府實(shí)施績效預(yù)算是為了提高效率和效度，即增強(qiáng)公共財(cái)政責(zé)任。廣義地講，這是一場由管理者發(fā)動(dòng)的、自上而下地控制總支出的手段，同時(shí)也是納稅人初始的、自下而上地追根問貴的訴求，還是一線管理者在項(xiàng)目管理中為了提高效率、彰顯效度的自發(fā)運(yùn)動(dòng)。隨著我國公共預(yù)算透明度的不斷提高，績效導(dǎo)向預(yù)算模式將逐步取代傳統(tǒng)預(yù)算模式，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)的角

12、色轉(zhuǎn)變也被提上議事日程。一、績效導(dǎo)向預(yù)算的相關(guān)理論模型績效預(yù)算是一種建立在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上的公共財(cái)政管理工具，需要通過大量科學(xué)地精密測算以界定政府部門的工作績效，并在此基礎(chǔ)上建立起相應(yīng)的貨幣資金管理模型。在績效預(yù)算構(gòu)建過程中。數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)揮了重要作用，尤其是生產(chǎn)函數(shù)模型，其應(yīng)用最為廣泛。生產(chǎn)函數(shù)是一種技術(shù)關(guān)系，它表明在一定的技術(shù)水平下，由每一組特定的生產(chǎn)要素投入組合所能得到的最大產(chǎn)出或收益。一般生產(chǎn)函數(shù)模型是計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)中最重要的統(tǒng)計(jì)研究

13、之一，由桐布(cwcobb)和道格拉斯(PHDouglas)于1928年提出。它在氽業(yè)管理中被廣泛地應(yīng)用，其目的是度量投入產(chǎn)出的效率?？冃ьA(yù)算采用績效測量與比較，將企業(yè)組織的科學(xué)管理辦法運(yùn)用到政府績效預(yù)算中。具體是通過測量政府活動(dòng)或計(jì)劃的有效產(chǎn)出，再計(jì)算出每一項(xiàng)活動(dòng)或計(jì)劃需要的單位時(shí)間和單位費(fèi)用，進(jìn)而歸總計(jì)算出整個(gè)部門的預(yù)算，進(jìn)而比較實(shí)際的投入產(chǎn)出率與預(yù)期的投入產(chǎn)出率。以確定政府工作的效果。二、我國政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理中的傳統(tǒng)角色政府

14、預(yù)算機(jī)構(gòu)在預(yù)算管理中承擔(dān)了很多日常的角色。在預(yù)算的準(zhǔn)備階段，審查職能部門的資金請求并草擬行政預(yù)算。在立法機(jī)關(guān)審批階段，為所有的職能部門，尤其是行政部門的預(yù)算辯護(hù)，支持行政首長的政策。在實(shí)施階段，實(shí)行日常預(yù)算管理，監(jiān)督行政(及立法)方針的執(zhí)行情況。同時(shí)保障財(cái)政管理系統(tǒng)的運(yùn)行。在預(yù)算周期的最后階段。組織項(xiàng)目審計(jì)并落實(shí)評(píng)估。因此，政府及其預(yù)算分析人員是集檢查者、控制者、交流者、計(jì)劃者、倡導(dǎo)者和實(shí)施者等多重角色于一身的。政府預(yù)算機(jī)構(gòu)在預(yù)算準(zhǔn)備和

15、審批階段中扮演的是對(duì)立的角色。在審核預(yù)算要求時(shí)，政府預(yù)算胡構(gòu)總是盡量縮減預(yù)算，并與職能部門之間產(chǎn)生一種潛在的對(duì)抗。三、我國政府預(yù)算機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)角色轉(zhuǎn)變的對(duì)策隨著績效導(dǎo)向預(yù)算模式在我國公共財(cái)政管理中的不斷推廣，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變還面臨諸多問題，有必要從以下幾個(gè)方面采取相應(yīng)的對(duì)策。1、戰(zhàn)略計(jì)劃。政府預(yù)算機(jī)構(gòu)將戰(zhàn)略計(jì)劃與目標(biāo)設(shè)定過程整合起來，讓績效測量在政策決策和預(yù)算中有實(shí)際的影響力。這樣有助于構(gòu)建預(yù)算討論框架，鼓勵(lì)政府關(guān)注政治之外的項(xiàng)目，為

16、政府公務(wù)員提供清晰、明確的指導(dǎo)，完成期望的績效目標(biāo)。2、績效導(dǎo)向人事政策。利用人事政策對(duì)能有效地利用績效測量方法、提高公共服務(wù)質(zhì)量的政府公務(wù)員給予肯定，并用來激勵(lì)其他人。這種政策包括以績效為基礎(chǔ)的晉升、加薪以及非物質(zhì)激勵(lì)政策等。3、項(xiàng)目預(yù)算?？冃?dǎo)向預(yù)算需要重新確立預(yù)算科目和格式，政府預(yù)算機(jī)構(gòu)須將其由分行列支型改為項(xiàng)目型。這樣管理者和政策制定者能夠更好地安排任務(wù)，并將績效目標(biāo)和項(xiàng)目結(jié)果聯(lián)系起來，方便分配財(cái)政資金。4、項(xiàng)目評(píng)估能力。政府預(yù)

17、算機(jī)構(gòu)要在項(xiàng)目評(píng)估上加大精力，把其看作是提高政府能力的長期性投入。從長遠(yuǎn)來看，取得績效導(dǎo)向預(yù)算改革的成功，政府需要投入精力培養(yǎng)預(yù)算機(jī)構(gòu)公務(wù)員的技術(shù)與分析能力，這樣才能讓他們理解和解釋績效預(yù)算的結(jié)果，研究績效不佳的原因，并制定提高績效的解決方案。5、公開報(bào)告。績效預(yù)算創(chuàng)新的另一個(gè)重要內(nèi)容就是公開報(bào)告，因?yàn)檫@是公民利用信息掌握政府行為、判斷其是否負(fù)責(zé)的關(guān)鍵。在報(bào)告中，應(yīng)該界定清楚績效報(bào)告的目標(biāo)和范圍，界定好政府的主要目標(biāo)和使用資源所應(yīng)達(dá)到的

18、目標(biāo)，同時(shí)還須報(bào)告有關(guān)成本與產(chǎn)出或結(jié)果之間關(guān)系的績效信息等。這樣可以增加政府的透明度。6、領(lǐng)導(dǎo)與政治支持。任何組織變化都需要有“改革代理人”。盡管改革期間存在可預(yù)測的障礙和挑戰(zhàn)，但是他們還是會(huì)為促進(jìn)變革提供遠(yuǎn)景規(guī)劃，推動(dòng)計(jì)劃實(shí)施，激勵(lì)并說服其他人分享同樣的遠(yuǎn)景規(guī)劃，并關(guān)注由改革所帶來的好處。另外，準(zhǔn)確可靠的會(huì)計(jì)系統(tǒng)和信息技術(shù)的支持也是政府預(yù)算機(jī)構(gòu)順利轉(zhuǎn)變角色的重要保證?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】【1】王進(jìn)杰等：政府績效預(yù)算改革研究Ⅱ】財(cái)政研究，200