耕地占補平衡政策實施困境以及如何突圍

1、“在耕地占補平衡上玩虛的是很危險的，總有一天會出事。”耕地是我國最為寶貴的資源。我國實行最嚴格的耕地保護制度，其中耕地占補平衡政策是依據(jù)我國人多地少的基本國情，破解經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求與耕地保護矛盾、確保耕地總量實現(xiàn)動態(tài)平衡的重要舉措。耕地占補平衡政策對于守住耕地資源底線、保障國家糧食安全的物質(zhì)基礎具有重要意義。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和耕地非農(nóng)化需求日益增長，地方在實施耕地占補平衡政策過程中逐漸出現(xiàn)補充數(shù)量不到位、補充質(zhì)量不到位問題。

2、有調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前多地存在“好地搞建設、劣地搞農(nóng)業(yè)”“種草種樹不種糧，基本農(nóng)田為他用”“數(shù)據(jù)失真打架，制度缺失監(jiān)管弱”等典型問題?！霸诟卣佳a平衡上玩虛的是很危險的，總有一天會出事?！爆F(xiàn)行的耕地數(shù)量平衡已經(jīng)在理論解釋、信息獲取、實施監(jiān)管、工程技術等多方面遠遠滯后于實踐管理需求。如何科學認知耕地占補平衡政策，以科技創(chuàng)新為引領完善政策體系并強化監(jiān)督實施，已成為我國耕地保護制度轉型過程中亟待解決的重要問題，也是保障國家糧食安全、經(jīng)濟安全、資源安

3、全的重大戰(zhàn)略需求。1耕地占 耕地占補平衡政策 平衡政策實施存在多重 施存在多重嚴峻挑 峻挑戰(zhàn)單一目 一目標的耕地數(shù)量平衡 的耕地數(shù)量平衡導致優(yōu)質(zhì) 優(yōu)質(zhì)耕地快速流失 耕地快速流失2001—2015 年，全國通過土地整治補充耕地面積達 6000 多萬畝，超過同期建設占用和自然災害損毀耕地面積之和。客觀來說，耕地占補平衡政策在控占、制補方面取得了一定的積極效果；但是，在執(zhí)行過程中由于優(yōu)質(zhì)耕地大多靠近城鎮(zhèn)邊緣，無力對抗城鎮(zhèn)的蔓延進程；而補充耕地

4、往往相對偏遠、配套設施不完善、水土條件差，其質(zhì)量普遍低于被占用耕地，耕地邊際化問題突出。地方占而不補、占多補少、占優(yōu)補劣、占整補零、占水田補旱地等異化現(xiàn)象由點及面、普遍存在，特別是花了很大代價建成的旱澇保收的高標準農(nóng)田、永久基本農(nóng)田也被成片占用。作為穩(wěn)定耕地面積占地區(qū)耕地總面積的比例達到 4.11%，東北地區(qū)甚至高達 11.57%。經(jīng)過長期發(fā)展，因忽視耕地質(zhì)量、耕地生態(tài)造成的耕地生產(chǎn)力下降、水土流失、地下水超采、土壤退化、面源污染加重等

5、問題已經(jīng)對國家糧食綜合生產(chǎn)能力造成了實質(zhì)性損害。耕地占補平衡政策必須對接生態(tài)紅線政策、休養(yǎng)生息政策，以適應生態(tài)文明建設需求。跨省域耕地占 跨省域耕地占補平衡必 平衡必須兼顧效率與公平 效率與公平2017 年中共中央、國務院印發(fā)《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出要探索補充耕地國家統(tǒng)籌，解決耕地后備資源日益匱乏、占地需求與后備資源空間不匹配的現(xiàn)實問題，推動建設用地資源向中心城市和大都市圈傾斜，提高用地效率。2018 年《跨省域補充

6、耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》的出臺，進一步明確了跨省域補充耕地資金要全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從而充分發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金、資源互補優(yōu)勢，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌政策的實施，一方面對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，絕不是不再需要執(zhí)行耕地占補平衡政策，更不是放松耕地保護要求，而是國家公權力對資源環(huán)境條件嚴重約束的省、市從國家層面進行土地資源的再配置。另一方面，直觀的經(jīng)濟效益激發(fā)了地方補充耕地熱情。欠發(fā)達地

7、區(qū)想盡辦法籌集、補充耕地指標用于交易，甚至為獲取短期經(jīng)濟收益透支自身發(fā)展空間。長期來看，如果忽視欠發(fā)達地區(qū)的土地發(fā)展權將會加劇區(qū)域發(fā)展不平衡，不利于實現(xiàn)社會的均衡發(fā)展。同時，欠發(fā)達地區(qū)的耕地后備資源不少分布在水源不足的半干旱地區(qū)或生態(tài)脆弱地區(qū)，一旦開發(fā)不慎將徹底違背耕地占補平衡政策的初衷。因此，既要做到稀缺的耕地占補平衡指標交易公開、公平，更要確保補充耕地質(zhì)量不降低，確保耕地資源開發(fā)及開發(fā)后的耕作活動不會造成新的生態(tài)環(huán)境擾動。這就要求自