我國稅收宏觀調(diào)控的法治化研究.pdf

1、改革開放以來，尤其是1994年分稅制財政管理體制改革和工商稅制改革完成后，我國政府頻頻使用稅收手段，對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控。稅收宏觀調(diào)控對國民經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展起到了十分積極的作用。但由于我國稅收法治建設還很不完善，稅收宏觀調(diào)控還處在較低的法治化水平，稅收宏觀調(diào)控也日益顯現(xiàn)出其消極作用。 稅收宏觀調(diào)控的關鍵環(huán)節(jié)是決策。因此，稅收宏觀調(diào)控法治化水平的高低，主要有兩大衡量標準：一是稅收宏觀調(diào)控決策能否嚴格貫徹稅收法定原則；二是稅收

2、宏觀調(diào)控決策是否真正符合納稅人和全體公民對稅收公平的普遍期待，也就是稅收宏觀調(diào)控決策內(nèi)容能否遵循稅收公平原則。 從大多數(shù)國家的憲法規(guī)范和稅收立法實踐看，稅收法定原則要求對稅收立法權的分配進行嚴格限制。各國(尤其是單一制國家)主要由最高立法機關行使稅收立法權；通過最高立法機關的授權，最高行政機關也可以行使稅收立法權，對稅收要素進行調(diào)整。而最高行政機關所屬的財政稅收主管部門所行使的稅收立法權一般不能涉及對稅收要素的調(diào)整，只能就稅法在

3、適用過程中的問題做出解釋，也就是對稅收要素的具體涵義進行解釋；除了極少數(shù)稅種外，地方的稅收立法權一般也不能涉及對稅收要素的調(diào)整，而只能就稅法在本地區(qū)適用過程中的問題做出解釋。相比之下，我國《立法法》等法律中，有關稅收立法權的規(guī)定還不是很明確，稅收立法權的行使沒有受到嚴格限制。由于稅收宏觀調(diào)控決策必然要涉及對稅收要素的調(diào)整，需要通過稅收立法權的行使來進行。因此，稅收要素調(diào)整權、稅收立法權沒有受到嚴格限制，也使得我國稅收宏觀調(diào)控決策權的實際

4、配置處于不盡合理的狀態(tài)。 目前，全國人大及其常委會僅制定了《個人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》兩部稅收實體法；而按照1984年全國人大常委會發(fā)布的《關于授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定》，我國現(xiàn)行大部分稅種的稅收制度由國務院制定的稅收“暫行條例”加以規(guī)定；通過國務院的轉授權，財政部和國家稅務總局又取得了制定稅收“暫行條例”實施細則以及發(fā)布規(guī)范性解釋文件的權力。通過制定、修改或廢止上述稅收“暫行條例”或發(fā)布相關的

5、“通知”“規(guī)定”等規(guī)范性文件，國務院行使稅收宏觀調(diào)控決策權的范圍遠遠超過全國人大及其常委會。財政部和國家稅務總局制定的稅收“暫行條例”實施細則及其他規(guī)范性解釋文件，有不少涉及到對稅收要素的調(diào)整，而不僅僅是對稅收要素進行解釋。因而，財政部、國家稅務總局也在實踐中行使著部分稅收宏觀調(diào)控決策權。這一狀況顯然是不符合稅收法定原則的。 而在稅收作為一項宏觀調(diào)控手段的情況下，稅負的分擔往往不是依據(jù)納稅人的經(jīng)濟能力而是主要依據(jù)其經(jīng)濟決策方向，

6、因而它也更容易損害納稅人對于稅收公平的期待。然而，稅收宏觀調(diào)控決策是否符合稅收公平原則，關鍵在于它是否符合全體公民對于稅收公平的普遍預期；也就是說，稅收宏觀調(diào)控決策應該獲得全體公民普遍認可，允許國家通過犧牲一部分人的稅收公平利益，獲得國民經(jīng)濟的健康、快速發(fā)展，進而也促進整體的社會公平。因此，必須對稅收公平做更為寬泛的理解：其評價主體應該是包括納稅人在內(nèi)的全體公民，而不僅僅是分擔稅負的納稅人；其實評價標準應該是稅收制度對于社會整體公平正義

7、的效用，而不僅僅是稅負分擔的公平性。 因此，納稅人和其他公民能否參與和監(jiān)督稅收立法、制約有關國家機關的稅收宏觀調(diào)控決策行為.就顯得極為重要。由于我國憲法和法律對公民參與和監(jiān)督立法的權利沒有做出明確規(guī)定，立法聽證等公民參與和監(jiān)督立法的制度安排也很不規(guī)范。因此，稅收宏觀調(diào)控決策對稅收公平原則貫徹也得不到有效保障。 權力分配法定化、合理化，權力行使程序規(guī)范化，責任追究機制法治化，這是保障國家權力法治化運行的三個關鍵環(huán)節(jié)，三者相

8、互補充、缺一不可。因此，要提高我國稅收宏觀調(diào)控的法治化水平，也要在這三個方面建立完善而行之有效的法律制度： 首先，要按照稅收法定原則的要求，完善《立法法》的有關規(guī)定，將涉及稅收要素調(diào)整的稅收立法權行使機關限制在全國人大及其常委會和國務院兩個層級。同時，全國人大及其常委會應加緊制定《增值稅法》等稅收單行法以代替現(xiàn)行的稅收“暫行條例”，以限制國務院行使稅收宏觀調(diào)控決策權的范圍。還應當規(guī)定，財政部、國家稅務總局行使的稅收立法權，不得涉

9、及稅收要素的調(diào)整，而只能遵循一定的解釋方法對稅收要素的涵義進行解釋。相應地，財政部和國家稅務總局也就無權行使稅收宏觀調(diào)控決策權，而只能對稅收宏觀調(diào)控決策內(nèi)容進行解釋并加以實施。 其次，為了保證稅收宏觀調(diào)控決策盡可能符合稅收公平原則的要求，應進一步規(guī)范我國稅收宏觀調(diào)控決策程序，充分保障納稅人和其他公民參與、監(jiān)督稅收立法的權利。將來制定的《稅收基本法》應當增加規(guī)定：“稅收立法應當廣泛聽取社會意見，并應當依法舉行稅收立法聽證會?！边€要

10、在《立法法》中對我國的立法聽證程序制度做出更細致的規(guī)定，做到“有法可依”。 最后，還要建立必要的責任追究機制，包括違憲審查機制和政治問責制：對違反憲法或法律的規(guī)定，越權或不按法定程序行使稅收宏觀調(diào)控決策權的國家機關，要通過違憲審查機制追究其違憲責任；對雖然形式上符合憲法和法律規(guī)定，但在內(nèi)容上不符合全體公民對稅收公平普遍期待的稅收宏觀調(diào)控決策，還應建立必要的政治問責制，讓公民或監(jiān)督機關運用憲法和法律規(guī)定的程序，對有關國家機關及其組