財(cái)政權(quán)、分稅制與我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系.pdf

1、回首立憲主義的發(fā)展歷程，財(cái)政體制的變革是推動(dòng)憲政制度發(fā)展的深層次原因和動(dòng)力。從某種意義上說(shuō)，憲政體制的形成和演進(jìn)、憲政制度的選擇與確定正是財(cái)政權(quán)、更具體地說(shuō)是稅制演變所產(chǎn)生的助推力或者壓力的結(jié)果。按照古典立憲主義的基本主張，以征稅權(quán)為核心的財(cái)政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要存在形態(tài)，它淵源于人民財(cái)產(chǎn)自由（財(cái)產(chǎn)權(quán)）的讓渡。
　　 早期的代議機(jī)構(gòu)立足于“稅收法定主義”的貫徹，主要聚焦于如何有效地控制政府的財(cái)政收入（征稅權(quán)）、避免財(cái)政支出的低效和

2、浪費(fèi)。第二次世界大戰(zhàn)以后，作為第二代人權(quán)的社會(huì)權(quán)進(jìn)入學(xué)者們的視野，人民對(duì)國(guó)家的需求與依賴日趨加強(qiáng)、國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度日趨加深，政府的積極職能和履行這種職能的權(quán)力遂獲得普遍認(rèn)可，政府的財(cái)政規(guī)模日益膨脹、公共開(kāi)支不斷增加，公共財(cái)政成為眾所矚目的中心問(wèn)題。20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍遭遇經(jīng)濟(jì)滯漲和財(cái)政危機(jī)，屢屢出現(xiàn)的“政府失靈”使凱恩斯主義作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策之絕對(duì)指南的地位一去不復(fù)返，學(xué)者和政治家們?cè)谀撤N程度上回歸古典自由主義，

3、積極的政府模型隨著赤字和公共債務(wù)的增加而受到越來(lái)越多的批評(píng)，公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論尤其討論了對(duì)財(cái)政政策施加約束的重要意義，從憲政的視角來(lái)檢討財(cái)政政策和稅收體制成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家共同關(guān)注的研究領(lǐng)域。
　　 財(cái)政壓力也是我國(guó)政治體制變革的重要原因。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政體制隨稅制的演變而幾經(jīng)變遷。1994年分稅制改革前，在“包稅制”（財(cái)政包干制）的框架下，中央在其與地方的財(cái)政博弈中一直處于較被動(dòng)的境地。為了緩解中央財(cái)政

4、幾近難以為繼的窘境，1994年國(guó)務(wù)院主導(dǎo)了分稅制財(cái)政管理體制的改革。國(guó)務(wù)院《關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制的決定》明確了中央和各省之間財(cái)政收入或者說(shuō)稅收收入的分享辦法、籠統(tǒng)地規(guī)定了兩者的支出責(zé)任，但是并沒(méi)有明晰兩者的事權(quán)劃分。因此，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處理中央與地方財(cái)政關(guān)系之慣常做法的分稅制仍然不能將我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系帶入健康發(fā)展的坦途，或者說(shuō)，我國(guó)所進(jìn)行的并非真正意義上的“分稅制”改革，當(dāng)然也并不存在制度化、法律化的財(cái)政分權(quán)。
　　 經(jīng)濟(jì)

5、學(xué)者、經(jīng)濟(jì)法學(xué)者和憲法學(xué)者在談到我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)狀與癥結(jié)時(shí)，總會(huì)指向兩個(gè)共同的問(wèn)題。第一、我國(guó)央地事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分缺乏明確的憲法和法律制度的規(guī)范支持；第二、我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系建立在行政機(jī)關(guān)制定的、效力等級(jí)相對(duì)較低的決定、決議、通知等基礎(chǔ)上，缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。但是，這兩個(gè)問(wèn)題對(duì)于我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系現(xiàn)狀的形成只是派生性而非原生性的助推因素。追根溯源，一個(gè)根本性的問(wèn)題一直被學(xué)界所忽視，那就是我國(guó)現(xiàn)行憲法文本中財(cái)政權(quán)規(guī)制的缺失。
　　

6、 重構(gòu)我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵在于財(cái)政權(quán)的憲法重構(gòu)。在憲法確認(rèn)財(cái)政權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)而對(duì)財(cái)政權(quán)的范圍、財(cái)政權(quán)在央地之間的合理配置、財(cái)政立法權(quán)的行使等重要問(wèn)題進(jìn)行相對(duì)明確的規(guī)定，這一方面有利于貫徹人民主權(quán)的基本憲法原則，保障財(cái)政權(quán)的行使最終處于人民或人民選出的代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下；另一方面也是我國(guó)財(cái)政權(quán)控制與運(yùn)用能力不斷強(qiáng)化的表現(xiàn)，是我國(guó)憲政民主和財(cái)政法治發(fā)展和完善的具體體現(xiàn)。
　　 分稅制改革的深化是重構(gòu)我國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)路徑。以新