政府在征地過(guò)程中的角色定位.pdf

1、從古至今,農(nóng)民視土地為自己的命根子,歷代封建王朝的更迭多因土地兼并民不聊生而起。土地問(wèn)題不僅是中國(guó)革命的核心問(wèn)題,亦是改革開(kāi)放三十一年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得世界奇跡的關(guān)鍵所在。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),土地不僅僅是生產(chǎn)資料,更是其獲得社會(huì)保障的根本,土地是社會(huì)賦予農(nóng)民的唯一生存保障。由于當(dāng)前我國(guó)尚未建立起完備的社會(huì)保障制度,因此土地承擔(dān)著其它任何生產(chǎn)資料都無(wú)法替代的角色。
　　 由于地方政府長(zhǎng)期壟斷土地市場(chǎng),集“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”與一體,加之我國(guó)

2、沒(méi)有一套健全的土地征收法律制度,地方政府的土地征收行為缺少法律規(guī)制。因此1994年分稅制改革后,在地方政府財(cái)政困難日益嚴(yán)重的情況下,地方政府以較低的成本從農(nóng)民那里征收土地或收回國(guó)有土地使用權(quán),而后通過(guò)“招拍掛”這種惡性競(jìng)爭(zhēng)的方式轉(zhuǎn)讓,從而攫取幾倍甚至幾十倍的土地增值收益。土地出讓金成為地方政府增加財(cái)政收入的最便捷方式。
　　 本文立足于當(dāng)下中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期這一特殊歷史拐點(diǎn),以政府對(duì)集體土地所有權(quán)的征收和國(guó)有土地使用權(quán)的收回為

3、出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn),研究政府在征地程序中的角色定位問(wèn)題。本文有六部分組成:
　　 第一部分,簡(jiǎn)要介紹西方主要國(guó)家和我國(guó)土地征收、征用法律制度的演進(jìn),提出土地征收的概念,交代本文的研究“場(chǎng)域”即征收農(nóng)民集體土地所有權(quán)和收回國(guó)有土地使用權(quán)。
　　 第二部分,首先正視當(dāng)前政府在征地程序中的現(xiàn)狀,即政府主導(dǎo)土地違法行為及地方政府與民爭(zhēng)利；其次分析政府在征地過(guò)程中集裁判員和運(yùn)動(dòng)員于一體的角色錯(cuò)位的具體表現(xiàn)；最后,闡釋政府角色錯(cuò)位造成的

4、地方政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)度依賴、政府官員法治意識(shí)削弱、失地農(nóng)民被邊緣化和群體性沖突事件增多的后果。
　　 第三部分,闡述了政府角色錯(cuò)位的因?yàn)?首先是由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)力與不合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系導(dǎo)致了中央與地方“地權(quán)”的博弈；其次是現(xiàn)行土地征收法律制度的弊端,即國(guó)家壟斷土地交易市場(chǎng)、公共利益法律規(guī)制的模糊、正當(dāng)法律程序的缺失及土地違法責(zé)任追究機(jī)制的欠缺。
　　 第四部分,探討當(dāng)前政府在征地程序中的角色再塑造。在比較西方主要國(guó)家政

5、府在征地程序中的角色的基礎(chǔ)上,嘗試重新定位我國(guó)政府在征地過(guò)程中的角色,即政府是土地市場(chǎng)的監(jiān)管者與服務(wù)者,強(qiáng)化征地審批權(quán)和征地后的監(jiān)管,剝離政府充當(dāng)土地需用人、征地申請(qǐng)人與補(bǔ)償義務(wù)人的角色。
　　 第五部分,基于一種政府前瞻性的視角,在合理的中央與地方分權(quán)的基礎(chǔ)上,在建設(shè)服務(wù)型政府的趨勢(shì)下,以土地管理法的修改為契機(jī),探尋政府在征地過(guò)程中角色歸位的路徑。
　　 第六部分,這是一場(chǎng)尚未完成的法律革命,立法者應(yīng)在修改現(xiàn)有土地法律