我國稅權(quán)縱向劃分的反思與重構(gòu)——基于分稅制的考量.pdf

1、我國經(jīng)濟社會發(fā)展正面臨一系列深層次的矛盾,如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、增長方式粗放、社會成員之間收入差距過大,等等。這些問題的產(chǎn)生固然與我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入轉(zhuǎn)型時期有關(guān),但制度缺失,特別是分稅制不完善,沒有發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和收入分配功能也難辭其咎。從1994年開始實行的分稅制,原本期望借鑒西方市場經(jīng)濟國家公共財政體制的經(jīng)驗,尋找一種能夠較好地解決我國稅權(quán)縱向劃分的制度安排。但是,由于我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展極不均衡,還因為分稅制改革孤軍突入,缺乏政

2、府間職責(zé)明確劃分、地方稅制建設(shè)、政府行政架構(gòu)改革等方面條件的配套,導(dǎo)致分稅制在運行過程中出現(xiàn)了一系列的矛盾和問題。在我們對政府間財政關(guān)系進行規(guī)范化改革的過程中,稅權(quán)縱向劃分問題是一個瓶頸。各級政府之間支出責(zé)任和收入形式的劃分,最終都需要從法律上對稅權(quán)縱向劃分作出規(guī)定。這說明研究稅權(quán)縱向劃分問題有著重要的理論意義和實踐價值。
　　如何界定稅權(quán),是本文首先必須解決的問題。稅權(quán)是指國家為向納稅人提供公共產(chǎn)品而依法取得納稅人財產(chǎn)的權(quán)力,包

3、括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)。其中,稅收立法權(quán)主要包括稅法的初創(chuàng)權(quán)、稅法的修訂權(quán)和解釋權(quán)、稅法的廢止權(quán);稅收征管權(quán)包括稅收征收權(quán)和稅收管理權(quán),稅收征管權(quán)對于有效地保障稅款的籌集、保障資源從私人部門向公共部門的轉(zhuǎn)移發(fā)揮著重要作用;稅收收益權(quán),也稱稅收入庫權(quán)或稅收分配權(quán),是稅收征管權(quán)的一項附隨性權(quán)力,因稅收征管權(quán)的實現(xiàn)而產(chǎn)生,即誰有權(quán)獲取稅收收益,誰就有權(quán)將其繳入哪個國庫。實際上，稅收收益權(quán)就是稅收收入的使用和受益權(quán),即財政支出權(quán)。

4、對于用于轉(zhuǎn)移支付的這筆稅收收入而言,又有初次收益權(quán)和最終收益權(quán)之分。
　　明確了稅權(quán)的概念之后,那么,為什么要進行稅權(quán)的縱向劃分?經(jīng)濟學(xué)家、政治學(xué)家以及法學(xué)家一直在不懈努力地試圖回答這個問題。從經(jīng)濟學(xué)視角,地方政府更接近納稅人,最了解納稅人的需求偏好,因此,縱向劃分稅權(quán),盡可能多地由地方政府提供公共產(chǎn)品,有利于提高資源配置的效率。從政治學(xué)視角,稅權(quán)縱向劃分存在的基礎(chǔ)是地方納稅人基本權(quán)利的保障。地方稅權(quán)的取得是基于地方納稅人的授權(quán)或

5、同意,其運行必須置于地方納稅人的控制之下,以保障地方納稅人的利益為必要。從法學(xué)視角,稅權(quán)縱向劃分的根本目的在于排除國家權(quán)力在征稅活動中的優(yōu)勢地位,以民主的價值理念重塑稅權(quán)的正當性基礎(chǔ),從而建構(gòu)以納稅人基本權(quán)利保障為中心的現(xiàn)代稅法體系。當然,稅權(quán)的縱向劃分并非一成不變,稅權(quán)縱向劃分變遷的過程就是稅權(quán)縱向劃分不斷調(diào)整以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的過程。近14年來,盡管經(jīng)過分稅制改革,我國已經(jīng)初步奠定地方稅體系的基礎(chǔ),地方政府也獲得了一定的稅權(quán),但

6、從建立規(guī)范的分稅分級體制的要求來看,我國的稅權(quán)縱向劃分仍然存在地方稅收立法權(quán)幾近于零、地方稅收征管權(quán)運行沖突、地方稅收收益權(quán)內(nèi)容模糊等諸多問題。同時,稅權(quán)縱向劃分變遷的過程也有自己特定的路徑,并且變遷過程體現(xiàn)出了路徑依賴的特征。目前,單一制下的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級管理”模式、政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明確、地區(qū)間的發(fā)展差距懸殊以及經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的體制與結(jié)構(gòu)摩擦,構(gòu)成了我國稅權(quán)縱向劃分重構(gòu)所面臨的主要制度環(huán)境和約束因素,也決定了我國稅權(quán)縱向劃

7、分重構(gòu)將是一個漸進的過程,不可能一蹴而就。
　　鑒于分稅制的舶來品屬性,研究我國分稅制的重要內(nèi)容——我國稅權(quán)縱向劃分問題,就不能不借鑒國外市場經(jīng)濟國家的有關(guān)做法和經(jīng)驗。當我們將研究的目光轉(zhuǎn)向美國、加拿大、澳大利亞、德國、法國、英國、日本等7個成熟市場經(jīng)濟國家,我們發(fā)現(xiàn),盡管稅權(quán)縱向劃分的基本內(nèi)容和做法與各個國家的政體形式乃至經(jīng)濟、文化背景有著十分密切的關(guān)系,但其中也不乏具有共性特征的地方值得我國在深化分稅制改革的過程中認真地加以研

8、究。這些稅權(quán)縱向劃分的共性特征主要包括努力做到中央稅權(quán)的主導(dǎo)性與適當賦予地方稅權(quán)相結(jié)合、努力做到規(guī)范性和科學(xué)性相結(jié)合、充分考慮地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任和注重調(diào)動地方政府征稅的積極性等4個方面的內(nèi)容。最后,基于對稅權(quán)縱向劃分的理論判斷,結(jié)合我國國情,本文提出我國稅權(quán)縱向劃分重構(gòu)的目標是:增強地方政府的公共服務(wù)能力,形成約束政府稅權(quán)的法律機制,并逐步建立較為規(guī)范的地方分稅制。按照適應(yīng)性原則、事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則、受益原則、效率原則指導(dǎo)我國的

9、稅權(quán)縱向劃分重構(gòu)。從上述目標出發(fā),本文提出我國稅權(quán)縱向劃分重構(gòu)的五點對策:一是精簡政府構(gòu)架。二是明確界定各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任。三是完善地方稅體系和地方稅權(quán)法律規(guī)范。四是試行“地方分類分稅制”。五是健全財政轉(zhuǎn)移支付法律制度。本文貫徹了從理論到實踐、從法學(xué)到經(jīng)濟學(xué)的研究思路,爭取在稅權(quán)縱向劃分問題研究上有所創(chuàng)新。貫穿全文的線索有兩條:其一,從理論角度看,不管是公共財政、財政聯(lián)邦主義,還是依法治稅、稅收法定主義,歸根結(jié)底都是民主財政、稅權(quán)