我國戶籍制度改革探析.pdf

1、戶籍制度是隨著國家的產(chǎn)生而形成的一種社會人口管理制度,是國家的一項(xiàng)基本行政制度。本文中所論述的中國當(dāng)代戶籍制度是指在20世紀(jì)50年代中形成的,以嚴(yán)格控制人口流動,尤其是控制農(nóng)村人口向城市流動為突出功能,以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心,以定量商品糧油供給制、勞動就業(yè)制度等輔助措施為補(bǔ)充規(guī)定而形成的一系列戶籍制度和政策法規(guī)的總稱。新中國成立后,我國的戶籍制度從以協(xié)調(diào)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的逐漸演變成為一種限制公民自由遷徙

2、的行政手段,從而對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。戶籍制度對新中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展究竟有什么樣的影響,是一個(gè)值得思考的課題。
　　 一、我國戶籍制度變遷
　　 (一)我國戶籍制度的變遷。1958年,《戶口登記條例》出臺,各級行政部門開始以此為依據(jù)限制和干預(yù)個(gè)人的遷徙和居住自由。改革開放前,我國的戶籍制度雖在穩(wěn)定社會秩序、恢復(fù)生產(chǎn)等方面發(fā)揮了積極的作用,但也抑制和阻礙了城市化和工業(yè)的發(fā)展。改革開放后,我國政府對經(jīng)濟(jì)和社會的改革采取

3、了漸進(jìn)策略,決策層開始集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。然而,我國的戶籍制度并未得到實(shí)質(zhì)性的改革。從改革初期的一系列規(guī)定來看，戶籍控制在一定意義上比以前更加嚴(yán)格了。城鄉(xiāng)戶口的等級意識被不斷加強(qiáng),附著在城市戶口上的各種特權(quán)日益增多,公民在生活、就業(yè)等諸多方面面臨著機(jī)會和權(quán)利的不平等。
　　 (二)我國戶籍制度改革現(xiàn)狀。自1979年開始的經(jīng)濟(jì)變革與在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的戶籍管理制度產(chǎn)生矛盾,進(jìn)而在解決矛盾的過程中推動戶籍管理制度改革不斷向前發(fā)展。從

4、我國戶籍管理制度改革所涉及的相關(guān)政策法規(guī)的變遷來看，中國戶籍管理制度改革的推行是漸進(jìn)地、分層分步進(jìn)行的。第一層面是由國家級主管部門公安部在全國范圍內(nèi)推行實(shí)施的指導(dǎo)性戶籍改革措施,放寬戶口遷移政策；第二個(gè)層面是地方政府依據(jù)國家政策推出的本地具體的戶籍改革措施。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、水平不一致,致使各地的改革程度呈現(xiàn)不同程度的差距。
　　 二、我國戶籍制度存在的弊端
　　 (一)在公民權(quán)利保障方面的弊端。由于戶籍制度存在的

5、城鄉(xiāng)差別、農(nóng)非差別,致使同樣作為中國公民,在接受教育權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、社會保障等方面存在事實(shí)上的等級差別。而從滿足公民權(quán)利的角度看，戶籍制度改革的根本問題就是要實(shí)現(xiàn)公民遷徙和居住的自由和權(quán)利。這也是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下被取消、而在市場化改革后唯一沒有徹底恢復(fù)的公民權(quán)利。
　　 (二)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響。第一是阻礙了工農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,隨著分工的不斷加深,間接的生產(chǎn)部門會逐漸增加。由于分工在工業(yè)部門內(nèi)部的加深要比

6、在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部容易,使得農(nóng)業(yè)越來越依靠工業(yè)部門的分工,同時(shí)農(nóng)業(yè)勞動力開始大量向工業(yè)轉(zhuǎn)移。這時(shí),城鄉(xiāng)之間的自由遷居會保證真實(shí)收入在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)均等化。然而在中國,國家從1958年開始便以行政的手段控制農(nóng)業(yè)勞動力向工業(yè)的轉(zhuǎn)移,這種情況直至改革開放后也未得到根本性的改變。隨著改革的深入和工業(yè)的快速發(fā)展,農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制對農(nóng)民的激勵(lì)作用逐漸減小,同時(shí)農(nóng)村人口進(jìn)入城市的壁壘則通過各種形式被擴(kuò)大化了。第二是阻礙了城市化的進(jìn)程。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性

7、使得農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者無法集中在一個(gè)小范圍內(nèi)生產(chǎn),而工業(yè)品的生產(chǎn)基本不受氣候和土地等客觀條件的限制,工業(yè)品生產(chǎn)者就會集中在一個(gè)城市里,城市以及城鄉(xiāng)分離的狀況也就隨之出現(xiàn)。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,產(chǎn)品種類的增多,會出現(xiàn)一個(gè)兩難沖突:一方面,將所有交易集中在一個(gè)大城市可以使交易效率得到更有效地改進(jìn)；另一方面,產(chǎn)品種類越多,人們同鄰居進(jìn)行交易反而比都到大城市交易更加便利。市場會在這個(gè)兩難沖突中自發(fā)形成最優(yōu)的城市分層結(jié)構(gòu)。中國自1958年確立城鄉(xiāng)隔離的二元

8、戶籍制度以來,農(nóng)村人口便無法向城市自由遷移,加上城鄉(xiāng)隔絕的就業(yè)制度,最優(yōu)的城市分層結(jié)構(gòu)從而無法實(shí)現(xiàn)。
　　 三、改革戶籍制度的建議
　　 (一)戶籍制度改革的思路。戶籍制度改革應(yīng)該充分尊重公民居住和遷移的自由。現(xiàn)行的戶籍制度有悖于憲法關(guān)于“公民有居住和遷徙自由”的規(guī)定。我國現(xiàn)行所有制形式的多樣化也使得農(nóng)村勞動力向城市大量遷移成為必然,現(xiàn)行的戶籍制度已具備了松動的條件。同時(shí),要以當(dāng)前的戶籍工作的突出問題為解決重點(diǎn)。按照不同

9、地區(qū)的特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策措施,行之有效的解決城市快速發(fā)展和過度膨脹之間的矛盾。另外,戶籍制度的改革還需要各項(xiàng)配套政策的支持。
　　 (二)戶籍制度改革的具體措施。第一要在法律層面上確認(rèn)公民的遷徙自由的權(quán)利。在憲法中確立公民的遷徙自由權(quán)利為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利；制定“戶籍法”,確立與遷徙自由理念相適應(yīng)的開放性的戶籍管理機(jī)制；制定“公民遷徙權(quán)法”,將遷徙自由的原則具體化和制度化。第二是戶籍的管理應(yīng)該向以人為主,人戶兼顧的方向轉(zhuǎn)變。第三

10、要實(shí)行“中華人民共和國居民戶口”制度,取消有差別的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口性質(zhì),廢止所有關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策規(guī)定,實(shí)行社會待遇與戶籍脫鉤的政策,恢復(fù)戶籍本來面目。第四要給予城鄉(xiāng)戶籍同樣的待遇,要充分保障城鄉(xiāng)戶籍人口自由遷移的權(quán)利,特別是要保護(hù)農(nóng)村人口向城市、農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)的遷移權(quán)。同時(shí),著手大力實(shí)施工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村的反哺,扼制我國城鄉(xiāng)差距和工農(nóng)差距的擴(kuò)大,并逐步縮小這些差距。第五要按居住地確定戶籍從先批準(zhǔn)后遷移向先流動后批準(zhǔn)可