政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——以浙江省、市、縣政府間關(guān)系為研究案例.pdf

1、本文以地方治理理論為分析工具,從分析中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)和變遷軌跡入手,指出,中國的地方治理是一個政府權(quán)力調(diào)整與職能重新界定的過程,即治理權(quán)威在市場、政府和第三部門之間的分化和擴散,以及在政府體系內(nèi)部通過行政權(quán)力和責(zé)任的下放來增進地方(下級)政府的積極性、靈活性、回應(yīng)性,其實質(zhì)是治理權(quán)從國家單中心主義向多中心化和多層次化的變遷過程。因此,地方治理是一種實踐、一套規(guī)則體系,也是一種理念,其不僅要求在國家與公民社會之間確立起合作主義的政治框架,而

2、且也應(yīng)將上下級政府問關(guān)系納入?yún)f(xié)商與合作的關(guān)系模式之中,走向府際治理。 本文將研究對象聚焦于省市縣政府間縱向關(guān)系,通過分析政府間權(quán)力配置與職能履行情況,指出當(dāng)前地方政府職能轉(zhuǎn)變面臨困境的根源在于沒有觸動計劃經(jīng)濟時代遺留下來的行政管理體制,即沒有調(diào)整和改革傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu),層級政府間權(quán)力配置滯后于各級政府職能轉(zhuǎn)變的要求,政府間責(zé)權(quán)利不匹配,使得各級地方政府面臨著政府治理任務(wù)日益繁重和治理能力不足的困境。在分析改革開放以來,政府間權(quán)力結(jié)

3、構(gòu)的變遷與政府角色的轉(zhuǎn)變以及省市縣政府間的權(quán)力配置模式、職能定位與治理工具的基礎(chǔ)上,深入探討了省市縣政府間的治理機制,指出,在省市縣政府間既有財政管理、項目審批、干部管理、績效考核、信息溝通等一整套正式的制度安排,同時由于政府間正式制度的供給不足和低效率,使得政府間治理的非制度化現(xiàn)象十分嚴重。 在研究案例的選擇上,以浙江省、市、縣三級政府間關(guān)系為主要案例,考察自上世紀90年代以來,浙江省先后于1992年、1997年和2002年以

4、及2006年,在全國率先開展的經(jīng)濟強縣擴權(quán)改革的制度背景和運作模式,分析浙江省管縣體制的經(jīng)濟基礎(chǔ)、財政管理體制、“強縣擴權(quán)”政策體系、省管縣體制的績效和制度條件。同時,以2006年啟動的浙江義烏市擴權(quán)改革試點為典型案例,深入分析了擴權(quán)過程中政府間的利益博弈、角色差異和制度效應(yīng),探討了省管縣體制改革的制度困境,即中國現(xiàn)行的行政層級體制和資源配置模式已經(jīng)將地級市政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)制度化甚至法律化了,地方政府推進省管縣體制改革面臨著動力

5、不足,權(quán)限不足甚至是合法性不足的多重困境。 本文認為,優(yōu)化省、市、縣政府間關(guān)系必須從根本上調(diào)整權(quán)力在上下級政府間、政府與市場、政府與社會之間的配置,構(gòu)建多中心治理的格局,在政府間治理結(jié)構(gòu)中更多地嵌入合作、溝通、協(xié)商機制,形成府際治理,改變命令-控制的單一行政模式,實現(xiàn)地方治理。在具體的路徑選擇上,首先,政府間關(guān)系的重塑必須跳出行政權(quán)力在政府層級間縱向配置的傳統(tǒng)思維,將權(quán)力配置放到政府-市場-社會的大格局中,進一步轉(zhuǎn)變政府職能,合

6、理規(guī)約政府的治理邊界,改變以政府為主導(dǎo)的單中心治理格局,改革資源行政化的配置模式,在政府、市場與社會的良性互動中實現(xiàn)地方治理。其次,要在改革行政層級體制,實行市縣分治的基礎(chǔ)上,合理劃分政府間職責(zé),確立以縣為主體的地方公共服務(wù)供給責(zé)任體系,完善責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的政府間公共服務(wù)供給體制,包括政府間公共服務(wù)的財權(quán)配置機制、監(jiān)管機制和評價機制。最后,還應(yīng)優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的空間布局,調(diào)整省級行政建制,縮小省域行政范圍；積極培育大城市,實施都市經(jīng)濟圈發(fā)展戰(zhàn)