授權(quán)體制：改革時(shí)期政府間縱向關(guān)系研究.pdf

1、政府間縱向關(guān)系是一國(guó)內(nèi)部不同層級(jí)的政府及其部門(mén)之間在垂直方向上的關(guān)系。中國(guó)的政府間縱向關(guān)系相當(dāng)重要而復(fù)雜,改革以來(lái),這一關(guān)系又經(jīng)過(guò)了諸多變遷。當(dāng)前,如何認(rèn)識(shí)這一關(guān)系,如何推動(dòng)這一關(guān)系更加科學(xué)化、合理化,不但是學(xué)界的研究熱點(diǎn),而且也是實(shí)踐中重大而緊迫的問(wèn)題。本文的目的在于對(duì)改革時(shí)期的政府間縱向關(guān)系做出一種闡釋,并據(jù)此提出對(duì)這一關(guān)系進(jìn)行改革的對(duì)策。
　　 中外學(xué)者對(duì)改革時(shí)期的政府間縱向關(guān)系進(jìn)行了諸多研究,提出了大量的觀點(diǎn)。本文在對(duì)其

2、中的代表性觀點(diǎn)進(jìn)行述評(píng)的基礎(chǔ)上,提出了一個(gè)由“結(jié)構(gòu)性要素”、“體制性要素”、“調(diào)控性要素”組成的政府間縱向關(guān)系理論分析框架。根據(jù)這一框架,本文對(duì)典型國(guó)家的政府間縱向關(guān)系進(jìn)行了橫向的分析與比較,對(duì)中國(guó)改革之前和改革以來(lái)的政府間縱向關(guān)系進(jìn)行了縱向的分析與比較。經(jīng)過(guò)這些分析與比較,本文認(rèn)為,改革時(shí)期的政府間縱向關(guān)系是一種中央政府和上級(jí)政府可以通過(guò)授權(quán)方式來(lái)調(diào)控其與地方政府和下級(jí)政府關(guān)系的“授權(quán)體制”。首先,集中型的結(jié)構(gòu)性要素:政權(quán)力量強(qiáng)大,社

3、會(huì)自主力量弱小:中國(guó)共產(chǎn)黨“一條主線”貫穿到底；“一條船上的”立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)；單一制國(guó)家結(jié)構(gòu),行政體地方政府。這些為中央政府向地方政府、上級(jí)政府向下級(jí)政府授權(quán),并在一定情況下選擇性集權(quán)提供了制度保證。其次,體制性要素上,五級(jí)政府之間形成復(fù)雜的條塊關(guān)系；各級(jí)政府之間職責(zé)同構(gòu)；實(shí)行分稅制,財(cái)力上聚；有力的縱向監(jiān)督體制。這些為授權(quán)提供了體制保證。再次,調(diào)控性要素上,為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)國(guó)家復(fù)興,也為了改變權(quán)力高度集中的弊端,改革以

4、來(lái),中央政府向地方政府、上級(jí)政府向下級(jí)政府進(jìn)行了大規(guī)模的、有控制的授權(quán)。其中,1978—1991年間,主要表現(xiàn)為中央政府向地方政府、上級(jí)政府向下級(jí)政府授權(quán)。1992年以來(lái),為了適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,在總體授權(quán)的前提下,中央政府和上級(jí)政府又進(jìn)行了選擇性集權(quán)。
　　 改革時(shí)期的授權(quán)體制表現(xiàn)為全面授權(quán)、傾斜授權(quán)、個(gè)別授權(quán)、選擇性集權(quán)等形態(tài)。授權(quán)體制的運(yùn)行要經(jīng)過(guò)授權(quán)意愿的醞釀、請(qǐng)求授權(quán)意見(jiàn)的表達(dá)、授權(quán)對(duì)象的確定、特殊權(quán)力的

5、授予等過(guò)程。改革時(shí)期,通過(guò)靈活地授權(quán),授權(quán)體制有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制完善。但是,在三組要素上,這一體制仍然存在著嚴(yán)重的問(wèn)題:調(diào)控性要素上授權(quán)不規(guī)范、體制性要素不協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)性要素不平衡。為了解決這些問(wèn)題,本文提出了對(duì)授權(quán)體制改革的基本思路:通過(guò)制度化建設(shè),提升授權(quán)體制的合理因素和適合國(guó)情的成份,克服授權(quán)體制的弊端,著力進(jìn)行政府管理層面的改革；以構(gòu)建政府間財(cái)力與公共服務(wù)職責(zé)相互匹配的體制為突破口,統(tǒng)籌推進(jìn)三組要素的改革,變整體授權(quán)為有選