我國保障性住房街區(qū)治理實(shí)效研究.pdf

1、從上世紀(jì)九十年代開始，為解決中低收入群體住房困難，我國政府開始逐步建立多種類型保障性住房，從而形成政府主導(dǎo)型保障性住房街區(qū)。這類街區(qū)聚集了大量收入水平相對(duì)較低的社會(huì)群體，居民高度陌生化，其治理特殊性并未在“自治+管理”的一般性治理框架中得到充分關(guān)注和反映。事實(shí)上，政府主導(dǎo)下形成的保障性住房街區(qū)內(nèi)生型自治機(jī)制缺失，小區(qū)自治機(jī)構(gòu)難以維持內(nèi)部治理秩序，街區(qū)公共秩序維持和公共資源供給均需仰賴國家財(cái)政投入和黨政權(quán)力介入。更為嚴(yán)重的是，“兩級(jí)政府、

2、三級(jí)管理”結(jié)構(gòu)下的基層街道辦事處因缺乏足夠的動(dòng)員能力和執(zhí)行能力，難以承擔(dān)復(fù)雜而廣泛的治理任務(wù)，而受制于黨政部門的居民委員會(huì)夾在政府和保障房小區(qū)自治管理機(jī)構(gòu)的中間，成為保障性住房街區(qū)治理問題的接盤者和公共資源輸入的“水龍頭”。
　　本文實(shí)證研究表明，形成這種治理格局的根本原因在于保障性住房街區(qū)主要系政府主導(dǎo)的產(chǎn)物，其后期治理困難乃是保障性住房政策的必然結(jié)果——高度集中和同質(zhì)化的聚居居民并無維系街區(qū)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的能力和資源。所以，必須承

3、認(rèn)目前保障性住房小區(qū)的內(nèi)部與外部治理，均需持續(xù)性公共財(cái)政投入和公共秩序供給，而這種供給和投入又反過來強(qiáng)化保障性住房街區(qū)對(duì)公共財(cái)政的依賴。
　　基于保障性住房街區(qū)治理現(xiàn)實(shí)困境以及政府公共財(cái)政投入的必要性，本文考察的核心問題便是:在政府公共財(cái)政投入有限資源稟賦約束下，如何根據(jù)保障性住房街區(qū)的本質(zhì)特點(diǎn)進(jìn)行有效的公共秩序供給和公共資源分配，以及如何在現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度優(yōu)化，從而最大程度地提升保障性住房街區(qū)治理水平。本文的研究能夠

4、為保障性住房街區(qū)治理這一關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和公平正義的重要問題提供理論分析、實(shí)證分析和對(duì)策分析，并且，在我國全面深化改革和政府職能轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，本文研究有助于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。
　　本文通過關(guān)鍵人物訪談、問卷調(diào)查和檔案分析等方法獲取原始素材和數(shù)據(jù)，使用社會(huì)統(tǒng)計(jì)學(xué)的定量研究方法對(duì)保障性住房街區(qū)治理現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)證分析，并以“街區(qū)組織—權(quán)力事件”為分析框架對(duì)保障性住房街區(qū)治理面臨的特殊困境進(jìn)行了理論解釋。在此基礎(chǔ)上，本文主

5、張通過改進(jìn)保障性住房內(nèi)部治理機(jī)制、完善外部自治機(jī)制并改革行政管理模式，逐步實(shí)現(xiàn)街區(qū)管理與街區(qū)服務(wù)相分離，并建立保障房小區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)居民委員會(huì)、基層政府等“三結(jié)合”的合作型保障房街區(qū)治理模式。依據(jù)上述分析路徑，除導(dǎo)論之外，本文主要分為五部分，主要結(jié)構(gòu)及各章節(jié)之間的整體脈絡(luò)安排如下:
　　導(dǎo)論部分系對(duì)本文研究背景、理論基礎(chǔ)、研究對(duì)象、理論工具和研究方法的簡單介紹。本章將重心放在研究問題的基礎(chǔ)上，對(duì)所選主題相關(guān)既有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和綜

6、述以確定本文研究的理論背景，在此基礎(chǔ)上選擇本文研究視角、研究方法和總體框架。
　　第一章主要確立我國保障性住房治理的理論基礎(chǔ)與分析框架。嘗試從我國政府保障性住房政策歷史與發(fā)展歷程切入，分析保障性住房街區(qū)治理的早期治理模式、治理模式的轉(zhuǎn)變，并對(duì)保障性住街區(qū)治理癥結(jié)進(jìn)行多維分析，以此建立分析我國保障性住房治理的理論基石，建立合理的理論分析框架。
　　第二章主要對(duì)保障性住房住戶自治的困境進(jìn)行理論與實(shí)證分析。通過采取多種方法盡可能定

7、量測量保障性住房物業(yè)區(qū)內(nèi)部治理現(xiàn)狀，并從住戶大會(huì)及管委會(huì)在物業(yè)區(qū)治理中面臨的困境角度進(jìn)行了成因分析和解釋，認(rèn)為政府公權(quán)深度嵌入在“住戶大會(huì)—管委會(huì)—物業(yè)公司”的治理結(jié)構(gòu)中，住戶大會(huì)管理職責(zé)被切除，僅負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)選舉管理委員會(huì)成員，不具備自我組織和生產(chǎn)自治規(guī)則的能力，并對(duì)它如何操作與運(yùn)行無任何規(guī)定，是一種“無制度”的規(guī)定，或者說是一種棄權(quán)制度。同時(shí)，將代表國家“準(zhǔn)官方”的權(quán)力人員安排進(jìn)管委會(huì)，并以行政攤牌形式要求企業(yè)無償提供域內(nèi)物管，形成一種

8、全權(quán)、全能主義的保障性住房治理體系。
　　第三章主要以居民委員會(huì)為中心對(duì)保障性住房街區(qū)治理進(jìn)行考察。發(fā)現(xiàn)保障性住房項(xiàng)目在極少數(shù)街區(qū)集中興建導(dǎo)致各種治理問題也隨之向該些街區(qū)集中，而由于保障性住房小區(qū)的建立主要因權(quán)力主導(dǎo)而建成，街區(qū)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)生性極差，自治能力孱弱，無法自我循環(huán)和自我發(fā)展，須依賴來自各管理部門的資源和秩序供給才能維持基本的街區(qū)功能。居委會(huì)作為政府與社會(huì)兩端連結(jié)點(diǎn)，從選舉產(chǎn)生到實(shí)際運(yùn)作均受制于黨政部門，擁有其他部門難以比擬的

9、信息優(yōu)勢和基層動(dòng)員能力，當(dāng)然地成為各種治理政策的終端執(zhí)行者，兜底承接了保障性住房街區(qū)的各種治理難題，成為對(duì)保障性住房街區(qū)進(jìn)行公共資源輸送的終端，行政化特征日益突出。而保障性街區(qū)行政管理或服務(wù)數(shù)量和種類繁多，實(shí)質(zhì)上超過了居委會(huì)正常運(yùn)作的承載能力，工作人員作為理性行動(dòng)者，只能根據(jù)委托方的政治地位差序和自身利益考慮，有差別、有選擇地執(zhí)行各項(xiàng)交辦事務(wù)或協(xié)助事務(wù)，并在可選擇范圍內(nèi)將部分棘手的保障性住房街區(qū)治理難題推諉給公共住房管理中心和居民戶籍地

10、相關(guān)部門，以緩解工作壓力。如此，擠壓了居委會(huì)法定功能的發(fā)揮、削弱自身存在的主體意義和價(jià)值并蠶食社會(huì)自治的空間，使居民自治徒具形骸。
　　第四章在管理交錯(cuò)和信息阻隔背景下分析街道辦事處的弱化問題。主要以保障性住房行政管理機(jī)構(gòu)作為考察主線，通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)管理任務(wù)和指標(biāo)通過責(zé)任和考核的形式層層分解下放沉淀到街道辦事處，街道辦事處則進(jìn)一步通過自身的政治優(yōu)勢將居民委員會(huì)等街區(qū)組織行政化，使居委會(huì)蛻變?yōu)槠湎聦賳挝缓褪挛锝?jīng)辦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)完成

11、各項(xiàng)具體的行政任務(wù)，不僅削弱基層自治能力，也擠壓居民委員會(huì)在小區(qū)內(nèi)的發(fā)展空間?；诩扔泄芾眢w制而形成的“條塊”管理交錯(cuò)，不僅在很大程度上降低保障性住房小區(qū)的政府管理效率，還增加了政府在街區(qū)管理上的成本。
　　第五章主要對(duì)我國保障性住房合作治理機(jī)制進(jìn)行制度構(gòu)建。具體從保障性住房街區(qū)內(nèi)部治理機(jī)制的改進(jìn)、外部治理機(jī)制完善和行政管理模式改革等三個(gè)方面，對(duì)優(yōu)化目前保障性住房治理績效提出了針對(duì)性的建議框架。在保障性住房街區(qū)內(nèi)部治理機(jī)制改進(jìn)方面

12、，集中在住戶參與制度構(gòu)建和互助網(wǎng)絡(luò)建設(shè)兩個(gè)方面;在保障性住房街區(qū)外部治理機(jī)制優(yōu)化上，主要從改變治理模式、區(qū)分社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理、培育保障性住房街區(qū)居民自治能力等方面進(jìn)行制度改進(jìn);在政府管理保障性住房的制度優(yōu)化上，主要從保障性住房政府管理“扁平化”模式的確立、保障性住房政府管理權(quán)責(zé)配置、保障性住房政府信息共享機(jī)制優(yōu)化等方面進(jìn)行制度構(gòu)建?？傮w而言，保障性住房小區(qū)由于其自身實(shí)際情況的異質(zhì)性，需要通過制度改進(jìn)來解決保障性住房管理中存在的問題。<