我國高速公路PPP融資模式的法律問題及其應對.pdf

1、高速公路發(fā)展作為衡量一個國家國民經(jīng)濟現(xiàn)代化的重要標志之一，擁有穩(wěn)定、可持續(xù)的建設資金來源十分重要。高速公路PPP融資模式，通過將高速公路產(chǎn)品的公益性和盈利性合理結(jié)合，同時滿足高速公路產(chǎn)品的公共屬性和社會資本逐利性的要求，可實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的雙豐收。在我國高速公路融資過程中，除了預期合理的經(jīng)濟效益對投資者的吸引外，投資者更看重的是明確的法律規(guī)范，公正的法律適用，使其對投資前景具有可預判性。
　　高速公路PPP融資模式，采用招投

2、標方式選擇理想合作伙伴存在靈活性不足的局限。根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)范，高速公路PPP項目合作伙伴選擇只能采用公開招標方式，招標人要想在招標程序開始之初就將其對PPP項目的具體要求和標準形成最優(yōu)方案的最終招標文件，是很難的;同時，一次性要求投標人按照招標人要求，完成無須修改的最終投標文件，也很難。招標人與投標人沒有足夠的時間與空間等條件就尋求解決復雜事項的辦法進行商討，以整體性創(chuàng)新方案解決復雜事項的需求基本沒有得到滿足。
　　將高速公路

3、PPP融資模式中特許經(jīng)營協(xié)議認定為公法契約的行政合同。高速公路特許經(jīng)營協(xié)議與私法范疇的民事合同主要存在主體區(qū)別、目的區(qū)別、法律地位區(qū)別、內(nèi)容區(qū)別、程序區(qū)別等五個方面的不同特征。高速公路作為國家重要的基礎(chǔ)設施，本應是國家和地方財政投資來建設，之所以國家考慮公私合作方式來建設高速公路，是因為高速公路建設投資額巨大且建設周期長，光靠國家和地方財政投資已經(jīng)滿足不了社會對高速公路產(chǎn)品的需求;當供需矛盾加大時，為提供更多高速公路產(chǎn)品，改善公眾出行條

4、件，政府與社會資本合作被提上日程。
　　高速公路PPP融資模式特許經(jīng)營協(xié)議中“政府保證”有別于擔保法等法律規(guī)定的保證。首先，法律上所言的保證，是指債權(quán)債務關(guān)系之外的第三人與債權(quán)人約定，當債務人不履行債務時，該第三人按照約定履行債務或者承擔責任的行為。其次，即使在特許經(jīng)營協(xié)議中，作為政府方代表的是其組成部門或其授權(quán)的機構(gòu)，該特許經(jīng)營協(xié)議中的“政府保證”仍然不是法律意義上的保證。最后，高速公路PPP融資模式特許經(jīng)營協(xié)議中的“政府保證”

5、不是從合同。其實，政府方在高速公路PPP特許經(jīng)營協(xié)議中的保證，本質(zhì)是作為合同權(quán)利義務當事人而簽訂的合同條款，是其在特許經(jīng)營協(xié)議中約定需要履行的義務，并非法律意義上的保證責任。
　　高速公路PPP融資模式中，受簽約主體政府方的特殊性和現(xiàn)有專門針對PPP模式法律位階較低的影響，特許經(jīng)營協(xié)議糾紛解決方式尚存在爭議。為強調(diào)發(fā)生法律糾紛后，司法公正的重要性;選擇美國加州91號快速路特許經(jīng)營協(xié)議糾紛解決經(jīng)驗作為案例來進行研究。從美國加州91號

6、快速路的法院調(diào)解結(jié)果來看，尊重合同原意是非常之重要;法院并沒有因合同一方當事人是政府方而有所偏袒，而是依據(jù)合同原意和法律規(guī)范，依法公正裁判。這種司法適用結(jié)果，既體現(xiàn)了合同內(nèi)容受法律保護的契約精神，也使社會資本投資者對履行合同而發(fā)生法律糾紛時有一定預判性，極大地增強了投資者投資的興趣和信心。
　　另外，從法律視角將高速公路采用PPP融資模式與資產(chǎn)證券化融資模式進行比較研究。通過對兩者從是否涉及政府方特許、是否涉及政府方承諾、糾紛解決

7、機制是否存在爭議、政府方在融資過程中承擔法律責任大小、投資者對融資項目控制程度等方面的法律分析，發(fā)現(xiàn):第一，對關(guān)系國計民生和國家安全的高速公路項目是不適合采用PPP融資模式的;第二，由于社會資本的逐利性，在高速公路PPP融資模式中將會產(chǎn)生一定負面影響;第三，因政府方的承諾，也會有負面效應的產(chǎn)生，如非競爭性承諾，會在一定程度上以損害公共利益為代價。
　　最后，針對高速公路開展PPP融資模式的特殊性，面對其不足之處，從法律角度提出有關(guān)