交易費用、預算國家與中國預算管理體制改革研究——以文化部門預算管理體制改革為例.pdf

1、2014年8月31日，《中華人民共和國預算法》修改方案經(jīng)人大常委會表決通過，“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”被寫進了總則。這一目標與“預算集中統(tǒng)一”和“預算監(jiān)督”為特征的預算國家的本質(zhì)要求是一致的，即要求公共預算過程有“較高的確定性”和“對稱的信息”。然而，中國現(xiàn)行預算管理體制中，從預算支出相關(guān)方面來看，預算權(quán)力配置和預算資金分配過程及預算環(huán)境中存在大量的不確定性、信息不對稱及資產(chǎn)專用性問題。預算交易費用理論認為，這些預算特征會

2、誘發(fā)預算參與者的機會主義行為，并減少有限理性的預算參與者可以利用的信息。這些情況又會進一步加劇預算過程中的不確定性、信息不對稱和資產(chǎn)專用性問題。通過改變預算交易過程特征變量，從而影響預算參與者行為，可以減少預算過程中的交易費用，進而建立現(xiàn)代預算制度，實現(xiàn)我國向預算國家的成功轉(zhuǎn)型。
　　預算權(quán)力配置過程中存在較多不確定性和機會主義行為?？v向預算權(quán)力配置包括事權(quán)及轉(zhuǎn)移支付制度。事權(quán)不清導致基層政府預算支出面臨較大的不確定性，財政壓力和

3、轉(zhuǎn)移支付中的專項轉(zhuǎn)移支付中存在的較大的自由裁量權(quán)會引誘預算支出部門“跑部錢進”等機會主義行為，在影響財政部門資金分配的公平性和效率的同時，也會增加預算過程中的交易費用。通過界定各級政府和支出部門預算支出外部邊界、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及完善支出責任分攤機制，規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度，通過“因素法”實現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付的透明性，通過對專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范和清理改革專項轉(zhuǎn)移支付制度，有助于減少預算過程中的不確定性，增強預算信息透明度，從而減少預算參與者的機會主

4、義行為，降低預算權(quán)力縱向配置中的交易費用。橫向預算權(quán)力配置包括各預算參與主體之間的權(quán)力配置。預算過程中各預算參與主體之間信息不對稱所引發(fā)的預算參與主體的機會主義行為會導致預算交易費用的提高和預算效率的損失。為減少預算過程中的立法偏差和行政偏差，即減少預算權(quán)力橫向配置中預算參與者的機會主義行為，降低預算交易費用，可以通過制定支出標準、加強項目審計和績效評估等方式硬化支出部門預算約束;通過實現(xiàn)各級財政部門預算編制、執(zhí)行與監(jiān)督的分離，加強財政

5、部門內(nèi)部控制，實現(xiàn)財政部門組織制度改革;通過改革人大選舉制度，強化人大預算審議權(quán)力，增加人大分項審議權(quán)，加強預算審議專業(yè)隊伍的建設和人大預算審議能力，改革人大預算審議制度。
　　部門預算資金分配過程中的不確定性和機會主義行為也會造成預算交易費用過高。這在一定程度上可以通過預算權(quán)力的規(guī)范來解決，但是預算資金分配規(guī)則的缺失也是導致預算資金分配不確定性的一個重要因素。通過確定各部門預算資金最低標準和最高限額，為各部門預算資金確定明確的分

6、配原則，可以減少由于討價還價和自由裁量導致的機會主義行為，降低預算交易費用。以文化部門預算為例，在理論上，根據(jù)道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)可以推演出文化體育與傳媒最優(yōu)預算支出規(guī)模為占公共財政預算支出的2.04％。在實踐中，依據(jù)財政目標確定支出標準可以成為確定預算資金分配規(guī)則的方案。根據(jù)“2020年實現(xiàn)基本公共文化服務均等化”目標，按照省際“全國范圍均等化”及三大地帶“區(qū)域內(nèi)部均等化”兩種途徑可以分別測算得到文化體育與傳媒支出的最低標準和最高限額。除

7、明確文化部門預算支出標準外，還需要借鑒國外先進經(jīng)驗，通過引進項目評審制度等方式，減少因項目自由裁量權(quán)引發(fā)的機會主義行為。
　　預算過程中政治、經(jīng)濟及資產(chǎn)專用性導致的預算環(huán)境的不確定性也會帶來預算效率的損失。引入中期支出框架，可以有效應對不確定的經(jīng)濟環(huán)境、促進年度預算更有效執(zhí)行，減少政府政治過程中的不確定性、防止出現(xiàn)預算過程與政策過程的偏離，解決多年期項目預算中資產(chǎn)確定性問題，并推進績效預算?？v觀OECD國家及發(fā)展中國家的中期支出框

8、架實踐，可以看出，中國目前由于經(jīng)濟和財政發(fā)展水平的限制，宜采用漸進方式引入中期支出框架。鑒于中國信息系統(tǒng)不發(fā)達，當務之急是完善社會經(jīng)濟統(tǒng)計信息系統(tǒng)和預測體系，為中期支出框架奠定基礎。在信息系統(tǒng)完善后，嘗試采用至上而下的預算編制流程，并建立年度預算與中期支出框架之間的銜接機制，優(yōu)化預算組織支撐體系，加強預算過程中的外部參與。通過完善中期支出框架，減少預算環(huán)境和資產(chǎn)專用性帶來的不確定性。
　　通過減少預算權(quán)力配置、預算資金分配及預算環(huán)