離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機(jī)制研究.pdf

1、承包地退出是我國城鎮(zhèn)化過程中無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。改革開放30多年來，中國農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化加速的同時傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會走向衰落，而現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會秩序尚未建立，造成了耕地空置、鄉(xiāng)村空巢、產(chǎn)業(yè)空心的“三空”現(xiàn)象，導(dǎo)致承包地粗放經(jīng)營與撂荒、耕地資源低效配置和離農(nóng)農(nóng)民“半市民化”的現(xiàn)實(shí)格局。黨的十八大提出:“推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”發(fā)展戰(zhàn)略，十八屆三中全會進(jìn)一步提出:“堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制

2、度，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”。這就需要建立科學(xué)的離農(nóng)農(nóng)民農(nóng)村退出與城鎮(zhèn)進(jìn)入機(jī)制，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置。本文綜合應(yīng)用土地產(chǎn)權(quán)理論、地租與地價理論、土地制度變遷理論、土地依存理論和經(jīng)濟(jì)行為理論等基礎(chǔ)理論，分析離農(nóng)農(nóng)民承包地依存程度、效應(yīng)價值與持地目的;通過問卷調(diào)查掌握離農(nóng)農(nóng)民承包地利用情況的基礎(chǔ)上，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)和計(jì)量分析，充分論證離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的影響因素

3、，分析離農(nóng)農(nóng)民承包地退出需要具備的條件，并據(jù)此系統(tǒng)性論證了離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的動力、補(bǔ)償、風(fēng)險防范、激勵與約束機(jī)制，提出了離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的合理化政策建議。
　　一、研究的主要內(nèi)容
　　1.離農(nóng)農(nóng)民分化與承包地效用價值變遷研究。通過分類研究農(nóng)戶部分勞動力離農(nóng)、全部勞動力離農(nóng)及全家人離農(nóng)，弄清不同類型離農(nóng)農(nóng)民對承包地依存關(guān)系、效用價值與持地目的;分析不同依存條件下離農(nóng)農(nóng)民承包地粗放經(jīng)營與撂荒行為的產(chǎn)生，以及現(xiàn)行土地制度“公平

4、與效率”二重悖論下農(nóng)村新的人地矛盾形成;分析承包地生產(chǎn)效用、保障效用、財(cái)產(chǎn)效用和心理效用等多重效用價值重構(gòu)與使用權(quán)和承包權(quán)退出方式;闡明了離農(nóng)農(nóng)民承包地依存關(guān)系、效用價值、持地目的與退出方式的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。
　　2.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出調(diào)查與影響因素實(shí)證研究。通過對重慶、湖南、河南三個樣本區(qū)問卷調(diào)查和農(nóng)戶訪談，掌握樣本農(nóng)戶承包地利用與退出情況，在統(tǒng)計(jì)分析樣本農(nóng)戶信息基礎(chǔ)上，分析了離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的農(nóng)戶、區(qū)域和環(huán)境條件特征。根據(jù)數(shù)據(jù)

5、分布采用Logistic模型對離農(nóng)農(nóng)民承包地退出影響因素進(jìn)行了計(jì)量分析，結(jié)果表明:影響離農(nóng)農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)退出和承包權(quán)退出的因素與作用方向基本一致。戶主職業(yè)、離農(nóng)率、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出面積、撂荒面積、承包地作用、非農(nóng)收入穩(wěn)定、養(yǎng)老保障、退出補(bǔ)償政策等8個因素對經(jīng)營權(quán)退出呈正向影響;而家庭總?cè)丝诤蜕?jì)依賴程度等2個因素對經(jīng)營權(quán)退出呈負(fù)向影響;戶主職業(yè)、離農(nóng)率、承包地作用、非農(nóng)收入穩(wěn)定、醫(yī)療保險水平、退出補(bǔ)償政策等6個因素對承包權(quán)退出呈正向影響;家

6、庭總?cè)丝?、承包地面積和生計(jì)依存程度等3個因素對承包權(quán)退出呈負(fù)向影響。
　　3.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的條件分析。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出需要具備一定的必要條件、充要條件和宏觀政策環(huán)境條件。隨著離農(nóng)農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)、非農(nóng)收入、社會保障等的提高，承包地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)退出能力不斷增強(qiáng)。通過分析承包地退出需要具備的必要條件（非農(nóng)就業(yè)、非農(nóng)收入、社會保障等）、充要條件(退出收益大于持地收益等土地權(quán)益保障條件）和政策環(huán)境條件（戶籍、社保條件）等，發(fā)現(xiàn)多數(shù)離

7、農(nóng)農(nóng)民必要條件基本具備，但非農(nóng)收入長期穩(wěn)定性缺乏、社會保障水平偏低，承包地退出的充要條件不足，承包權(quán)退出機(jī)制缺失，提出建立承包地退出機(jī)制框架（動力、補(bǔ)償、風(fēng)險防范、激勵與約束機(jī)制），并闡明了其內(nèi)在邏輯聯(lián)系。
　　4.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的動力機(jī)制。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出受到來自政治、經(jīng)濟(jì)和社會等多方動力的作用。國家糧食安全、耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政治動力因子推動著中央、地方政府改革戶籍、健全社會保障制度等創(chuàng)造退出條件;退地補(bǔ)償、保障替

8、代、市場化轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)引力正向作用退出，承包費(fèi)取消、撂荒無責(zé)等經(jīng)濟(jì)推力缺失，持地補(bǔ)貼（種糧補(bǔ)貼、良種、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等）和土地保障等經(jīng)濟(jì)阻力反向作用于退出;市民化和改善子女教育與發(fā)展等社會動力正向作用退出?？傮w而言，目前承包地退出存在總動力不強(qiáng)、結(jié)構(gòu)性失衡、各主體功能耦合不暢、農(nóng)村土地要素市場動力缺乏，致使離農(nóng)農(nóng)民承包地退出動力嚴(yán)重不足。
　　5.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的補(bǔ)償機(jī)制。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償依據(jù)在于合法土地權(quán)益退出所造成的效用

9、價值損失。在對各地戶籍改革試驗(yàn)中離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐考察基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)承包權(quán)退出補(bǔ)償存在依據(jù)認(rèn)識不清、責(zé)任主體不全、標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成不全、政府成本分擔(dān)過高、資金來源不足和方式過于簡單等問題。據(jù)此提出了由承包地退出資源價值、社會保障價值、預(yù)期增值價值和其它價值等構(gòu)成的科學(xué)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行了測算，進(jìn)一步論證了承包地退出補(bǔ)償各責(zé)任主體及其應(yīng)補(bǔ)償份額和補(bǔ)償資金來源，分析了常見補(bǔ)償方式及其利弊并提出建立多樣化補(bǔ)償方式。
　　6.離農(nóng)農(nóng)民承包地

10、退出的風(fēng)險防范機(jī)制。由于承包地具有保障和財(cái)產(chǎn)等多重效用，受離農(nóng)農(nóng)民個體、家庭和自然、經(jīng)濟(jì)、社會、制度等風(fēng)險因素的作用，無論是經(jīng)營權(quán)還是承包權(quán)退出，都不可避免地存在一些退出風(fēng)險。通過對離農(nóng)農(nóng)民承包地退出存在的風(fēng)險類型（失業(yè)風(fēng)險、法律風(fēng)險、制度風(fēng)險、社會風(fēng)險和政治風(fēng)險等）的分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前離農(nóng)農(nóng)民承包地退出存在較大的潛在風(fēng)險，且呈現(xiàn)出風(fēng)險主體多元性、外部性和傳遞性等特點(diǎn)，提出在離農(nóng)農(nóng)民承包地退出前環(huán)節(jié)完善《農(nóng)村土地承包法》，建立承包地退出制度

11、和相關(guān)聯(lián)動扶持政策;退出中環(huán)節(jié)，作好退出必要條件的檢查、退地價值的評估與權(quán)益保障、退出程序的規(guī)范和管理;退出后環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查糾正退地政策落實(shí)偏差、糾紛處理和退地貧困救濟(jì)等工作。
　　7.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的激勵與約束機(jī)制。前述研究表明:離農(nóng)農(nóng)民承包地退出需要進(jìn)行有效的激勵和約束。堅(jiān)持離農(nóng)農(nóng)民“依法、自愿、有償”的退地原則，從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會保障、就業(yè)培訓(xùn)、財(cái)政補(bǔ)貼等方面建立激勵機(jī)制，引導(dǎo)不依存型和潛在依存型離農(nóng)農(nóng)民自愿有序退出承包權(quán)

12、;同時，從用途約束、撂荒約束、惠農(nóng)約束、退地約束等方面建立約束機(jī)制，防止耕地濫用和盲目退出，引導(dǎo)和規(guī)范離農(nóng)農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)退出。
　　二、研究結(jié)論與政策建議
　　1.研究結(jié)論
　　(1)不同依存類型離農(nóng)農(nóng)民承包地效用價值分化、持地目的異化。部分勞動力人口離農(nóng)、全部勞動力人口離農(nóng)和全家人口離農(nóng)三大類離農(nóng)農(nóng)民對承包地生計(jì)關(guān)系由依存轉(zhuǎn)向潛在依存、不依存。生計(jì)依存型離農(nóng)農(nóng)民，承包地以就業(yè)、收入和生活保障為主導(dǎo)功能價值，

13、持有目的是為了生產(chǎn);潛在依存型離農(nóng)農(nóng)民，雖目前對承包地沒有生計(jì)依存，但未來可能有潛在生計(jì)依存，承包地以防止非農(nóng)失業(yè)、養(yǎng)老等保障為主導(dǎo)效用價值，持地目的是為了保障;不依存型離農(nóng)農(nóng)民，對承包地既不存在現(xiàn)實(shí)依存，也不存在潛在依存，承包地以財(cái)產(chǎn)為主導(dǎo)效用價值，持地目的是利用土地權(quán)利獲得更多的收益。
　　(2)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機(jī)制缺失，農(nóng)村新的人地矛盾突出。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中，承包地退出機(jī)制缺失，離農(nóng)農(nóng)民承包地土地權(quán)利與責(zé)任不對應(yīng)，粗

14、放經(jīng)營與撂荒蔓延，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受阻并存;同時，部分離農(nóng)農(nóng)民逐漸演變成享有并利用土地權(quán)利獲取地租和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等收益的城居地主，“以農(nóng)為業(yè)”的在農(nóng)農(nóng)民，從事低收益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅需支付擴(kuò)大生產(chǎn)面積的土地租金，而且不能獲得租種地的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。不完善的土地制度與錯位的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，導(dǎo)致農(nóng)村新的土地矛盾呈現(xiàn)出“公平與效率”二重悖論。
　　(3)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出情況復(fù)雜，影響因素眾多。重慶、湖南和河南等樣本農(nóng)戶承包地退出調(diào)查顯示:未退出占

15、樣本總數(shù)的69.3％，經(jīng)營權(quán)退出占樣本農(nóng)戶總數(shù)的24.6％（按面積算為15.84％①），承包權(quán)退出占樣本總數(shù)的10％（多為部分家庭成員戶籍遷入城鎮(zhèn)退出）。計(jì)量結(jié)果表明:戶主職業(yè)、離農(nóng)率、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出面積、撂荒面積、承包地作用、非農(nóng)收入穩(wěn)定、養(yǎng)老保障、退出補(bǔ)償政策等8個因素對經(jīng)營權(quán)退出意愿呈正向影響;而家庭總?cè)丝诤蜕?jì)依賴程度等2個因素對經(jīng)營權(quán)退出意愿呈負(fù)向影響;戶主職業(yè)、離農(nóng)率、承包地作用、非農(nóng)收入穩(wěn)定、醫(yī)療保障、退出補(bǔ)償政策等6個因素對

16、承包權(quán)退出意愿呈正向影響;而家庭總?cè)丝?、承包地面積和生計(jì)依賴程度等3個因素對承包權(quán)退出意愿呈負(fù)向影響。離農(nóng)農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)退出與承包權(quán)退出影響因素和作用方向基本一致。
　　(4)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的條件不足、機(jī)制缺失。離農(nóng)農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)退出租金收益偏低，丘陵、山區(qū)多為贈與流轉(zhuǎn)，甚至沒有直接經(jīng)濟(jì)收益，經(jīng)營權(quán)退出充要條件欠缺;離農(nóng)農(nóng)民承包權(quán)退出的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和土地保障替代補(bǔ)償缺乏，承包權(quán)退出充要條件不足。盡管部分離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的

17、必要條件（非農(nóng)就業(yè)、非農(nóng)收入，甚至社會保障等）初步具備，但非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性較差，承包地退出中土地權(quán)益保障難以滿足，條件不充足。建立健全離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機(jī)制是當(dāng)前深化經(jīng)濟(jì)社會體制改革的迫切需要。
　　(5)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的動力結(jié)構(gòu)失衡、功能耦合不暢。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出受到政治、經(jīng)濟(jì)和社會等多方動力的推動。國家糧食安全、耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政治動力，推動著中央、地方政府改革戶籍、健全社會保障制度等改善退出條件;退

18、地補(bǔ)償、保障替代等經(jīng)濟(jì)拉力正向作用退出，但農(nóng)業(yè)稅取消、撂荒無責(zé)等退出經(jīng)濟(jì)推力缺失;種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等和土地保障等經(jīng)濟(jì)阻力反向作用于退出;市民化和改善子女教育與發(fā)展等社會動力正向作用退出。總體而言，目前承包地退出總動力不強(qiáng)，且結(jié)構(gòu)性失衡，各主體功能耦合不暢，農(nóng)村土地要素市場動力缺乏，致使離農(nóng)農(nóng)民承包地退出動力嚴(yán)重不足，需要加大退出補(bǔ)償增加退出動力。
　　(6)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的補(bǔ)償依據(jù)要清楚、標(biāo)準(zhǔn)要明確。承包地退出

19、補(bǔ)償，既能滿足退出充要條件，又能增強(qiáng)退出動力，激勵退出行為。補(bǔ)償依據(jù)在于承包地合法權(quán)益退出所造成的價值損失。成都、重慶、陜西等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍改革中存在補(bǔ)償依據(jù)認(rèn)識不清、責(zé)任主體不明、標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成不全、資金不足、政府分擔(dān)成本過高等問題?？茖W(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括資源價值Rt1、保障價值Rt2、預(yù)期財(cái)產(chǎn)價值Rt3和心理等其它價值R14（即Rtj=Rt1+Rt2+Rt3+Rt4）。一次性貨幣補(bǔ)償和社會保障補(bǔ)償方式各有利弊，需建立以社會保障補(bǔ)償為基礎(chǔ)的多樣

20、化退出補(bǔ)償方式。
　　(7)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的風(fēng)險防范。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出不可避免存在失業(yè)風(fēng)險、法律風(fēng)險、制度風(fēng)險、社會風(fēng)險和政治風(fēng)險等，這些風(fēng)險受多種因素的影響，潛在風(fēng)險大，且呈現(xiàn)出風(fēng)險主體多元性、外部性和傳遞性等特點(diǎn)，需要在離農(nóng)農(nóng)民承包地退出前、中、后各個環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)管、控制和防范。
　　(8)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的激勵與約束。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的條件分析和動力、補(bǔ)償和風(fēng)險防范機(jī)制表明，現(xiàn)有承包地制度安排存在諸多缺陷，

21、需堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的退地原則，從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會保障、就業(yè)培訓(xùn)、財(cái)政補(bǔ)貼等多方面對具備條件的離農(nóng)農(nóng)民進(jìn)行有效激勵;同時，從用途約束、撂荒約束、惠農(nóng)約束、退地約束等方面對離農(nóng)農(nóng)民承包地的利用和退出行為進(jìn)行有效約束機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范具備條件的離農(nóng)農(nóng)民有序退出承包地。
　　2.政策建議
　　本文的基本政策建議是:在堅(jiān)持離農(nóng)農(nóng)民“依法、自愿、有償”退出承包地的基本原則下，根據(jù)不同類型離農(nóng)農(nóng)民承包地依存程度與效用價值差序需求，構(gòu)建

22、離農(nóng)農(nóng)民承包地退出動力、補(bǔ)償、風(fēng)險及防范、政策激勵與約束機(jī)制，保障離農(nóng)農(nóng)民退地收益，引導(dǎo)具備退出條件的離農(nóng)農(nóng)民有序退出承包地，實(shí)現(xiàn)耕地資源優(yōu)化再配置，保障國家糧食安全，保護(hù)耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力，促進(jìn)在農(nóng)農(nóng)民增收，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展。具體的政策建議有:
　　(1)優(yōu)化惠農(nóng)補(bǔ)貼制度。多數(shù)地方按人均承包地面積實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為離農(nóng)農(nóng)民土地“福利化”，導(dǎo)致補(bǔ)貼錯位，轉(zhuǎn)移了惠農(nóng)政策初衷，增加了離農(nóng)農(nóng)民土地“粘

23、性”，抑制了承包地退出。優(yōu)化惠農(nóng)補(bǔ)貼制度，取消按人均承包地面積補(bǔ)貼，改為按實(shí)際糧食播種面積或商品糧產(chǎn)出進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，增加在農(nóng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的針對性和有效性。
　　(2)建立農(nóng)民“退休”制度。多數(shù)離農(nóng)農(nóng)戶代際分工明顯，老人作為家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，延續(xù)著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，低效占有承包地。建立農(nóng)民“退休”制度，結(jié)束身份農(nóng)民世襲制和終身制，吸引老齡農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)，退出承包地，為中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造創(chuàng)造有利條件。
　

24、　(3)建立承包地退出補(bǔ)償制度。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償是一個復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會和心理問題，不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平下補(bǔ)償機(jī)制不同。建立與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的自主非農(nóng)就業(yè)離農(nóng)農(nóng)民承包地自愿“有償”退出補(bǔ)償制度，替代承包地的財(cái)產(chǎn)、保障與心理等非生產(chǎn)性效用，促進(jìn)離農(nóng)農(nóng)民承包地有序退出。
　　(4)建立健全農(nóng)民社會保障制度。加大離農(nóng)農(nóng)民社會保障建設(shè)力度，逐步建立離農(nóng)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民和職工同等水平的養(yǎng)老等社會保障制度體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社保、農(nóng)民工社保

25、與城鎮(zhèn)居民社保的有機(jī)承接和轉(zhuǎn)移。逐步建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，加大離農(nóng)農(nóng)民失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障建設(shè)力度，剝離承包地社會保障功能，使職業(yè)離農(nóng)的農(nóng)民保障能由依存土地轉(zhuǎn)向依靠社保，解除退出承包地的后顧之憂。
　　(5)建立永久性基本農(nóng)地保護(hù)制度。離農(nóng)農(nóng)民承包地保障、財(cái)產(chǎn)等功能價值錯位，使耕地偏離了本質(zhì)的生產(chǎn)功能。確認(rèn)永久性基本農(nóng)地，一方面，加強(qiáng)基本農(nóng)地保護(hù)力度，嚴(yán)格控制基本農(nóng)地非農(nóng)化，降低一般農(nóng)區(qū)基本農(nóng)地非農(nóng)增值預(yù)期;另一

26、方面，加強(qiáng)永久農(nóng)田利用中的撂荒監(jiān)管，超過撂荒期2年的承包地，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)堅(jiān)決收回，否則“按畝均收益”收取撂荒費(fèi)。實(shí)施永久性基本農(nóng)田保護(hù)制度是促進(jìn)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出、保護(hù)耕地質(zhì)量的又一有效做法。
　　(6)加大農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)。一方面，通過職業(yè)技能培訓(xùn)，提高進(jìn)城離農(nóng)農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)技術(shù)素質(zhì)及其就業(yè)的能力，培育不同離農(nóng)分化群體的資源稟賦優(yōu)勢，從而非農(nóng)收入的穩(wěn)定性提供技術(shù)素質(zhì)保障，為提高承包地退出能力和降低退出風(fēng)險提供保障。另一方面，加大

27、在農(nóng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技技能培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣和應(yīng)用轉(zhuǎn)化能力，培養(yǎng)和造就一批新型職業(yè)農(nóng)民，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營能力。
　　三、可能的創(chuàng)新點(diǎn)
　　1.細(xì)分離農(nóng)農(nóng)民類型，弄清其承包地依存關(guān)系、效用價值與持地目的
　　對離農(nóng)農(nóng)民進(jìn)行了不同類型細(xì)分研究，弄清不同類型離農(nóng)農(nóng)民承包地依存關(guān)系和效用價值發(fā)生了分化裂變，持有目的異化。生計(jì)依存型離農(nóng)農(nóng)民，承包地以就業(yè)、收入和生活保障為主導(dǎo)效用價值，持地目的是為了生產(chǎn);潛在依存型離農(nóng)農(nóng)民

28、，雖目前對承包地沒有生計(jì)依存，但存在潛在生計(jì)依存，承包地以避險為主導(dǎo)功能價值，持有目的是為防止非農(nóng)失業(yè)、養(yǎng)老等保障;不依存型離農(nóng)農(nóng)民，對承包地既不存在現(xiàn)實(shí)依存，也不存在潛在依存，承包地以財(cái)產(chǎn)為主導(dǎo)效用價值，持地目的是利用土地權(quán)利獲得更多的財(cái)產(chǎn)收益。潛在依存型和不依存型離農(nóng)農(nóng)民承包地依存關(guān)系分化、主導(dǎo)效用價值變遷與持地目的異化，為其承包地退出提供了理論依據(jù)。
　　2.發(fā)現(xiàn)退出機(jī)制缺失，農(nóng)村新的人地矛盾:“公平與效率”二重悖論

29、　　研究發(fā)現(xiàn):我國現(xiàn)行農(nóng)地制度不完善，離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機(jī)制缺失，離農(nóng)農(nóng)民承包地權(quán)利與責(zé)任嚴(yán)重不對應(yīng)，粗放經(jīng)營與撂荒蔓延，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受阻并存。部分離農(nóng)農(nóng)民逐漸演變成享有并利用土地權(quán)利獲取地租和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等收益的城居地主;“以農(nóng)為業(yè)”的在農(nóng)農(nóng)民，從事低收益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅需支付擴(kuò)大生產(chǎn)面積的土地租金，而且不能獲得租種地的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。不完善的土地制度、錯位的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策等，導(dǎo)致農(nóng)村新的土地矛盾呈現(xiàn)出“公平與效率”二重悖論。
　　3

30、.構(gòu)建退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行了離農(nóng)農(nóng)民承包權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算
　　通過分析多地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)的承包地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)均存在依據(jù)不明、構(gòu)成不全、標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題。筆者依據(jù)承包地效用價值結(jié)構(gòu)，重新構(gòu)建了離農(nóng)農(nóng)民承包權(quán)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新的承包權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由承包地的資源價值、社會保障價值、預(yù)期增值價值和其它價值等四部分構(gòu)成，并對各構(gòu)成部分進(jìn)行了科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算。
　　4.按是否國家供養(yǎng)，分情況針對性進(jìn)行離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補(bǔ)償<