我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的演化機理、創(chuàng)新模式及其實施效果評價研究——以“地票”交易模式為例.pdf

1、改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)展水平長期保持高速增長，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城市規(guī)模持續(xù)擴大。快速的城市擴張，使得我國地方政府對城鎮(zhèn)建設用地的需求日益增大，但由于我國長期實行土地用途管制制度和嚴格的耕地保護制度，各地方政府在經(jīng)濟發(fā)展的過程中普遍面臨城鎮(zhèn)建設用地指標供給不足的情況。一些指標缺口較大的地區(qū)在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下不斷地突破建設用地指標限制，占用農(nóng)用地用于城市發(fā)展，導致城市周邊大量耕地快速流失。與此同時，我國城鄉(xiāng)人口結構不斷調(diào)整，農(nóng)村大量勞動

2、力進入城市，農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村建設用地大量閑置，存在巨大的整理和再開發(fā)利用潛力。
　　為緩解城市發(fā)展過程中的土地供需矛盾，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設用地，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和耕地保護的雙重目標。國土資源部于2005年正式出臺城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，并以試點先行的方式在全國范圍內(nèi)逐步推廣。隨著城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的出臺，大部分試點區(qū)域以增減掛鉤政策為抓手，在國家制定的增減掛鉤基本實施框架內(nèi)進行模式探索，先后出現(xiàn)了多種特點鮮明的

3、增減掛鉤模式，如天津的“宅基地換房”模式、江蘇的“萬頃良田建設”模式、山東的農(nóng)村社區(qū)建設模式等。但隨著增減掛鉤政策的不斷深化，增減掛鉤試點規(guī)模不斷擴大、試點區(qū)域不斷增多，部分試點區(qū)域突破了國家制定的增減掛鉤基本實施框架，對傳統(tǒng)增減掛鉤模式進行了大幅度的創(chuàng)新，其中以構建增減掛鉤指標市場化交易平臺為主要特征的“地票”交易模式最為典型。
　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施，不僅有效地緩解了我國城鄉(xiāng)建設用地供需矛盾，而且在推動城鄉(xiāng)要素交換

4、上做出了積極的嘗試?！暗仄薄苯灰啄Ｊ酵ㄟ^構建城鄉(xiāng)建設用地增戰(zhàn)掛鉤指標的市場化交易平臺，嘗試構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，是對破解城鄉(xiāng)二元體制，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的積極探索，是我國現(xiàn)階段各地探尋創(chuàng)新型增減掛鉤模式的縮影。因此，本研究以威廉姆森對社會科學劃分的四層次理論（社會基礎——制度環(huán)境——治理結構——資源配置）為基礎，構建“制度環(huán)境——治理結構——資源配置”分析框架，分別從制度環(huán)境、治理結構和資源配置三個層面對我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政

5、策及“地票”交易這種新型增減掛鉤模式進行全面的剖析。這不僅有助于更深入地了解我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，也可以為我國進一步完善增減掛鉤政策，創(chuàng)新增減掛鉤模式提供政策建議。
　　本研究在制度環(huán)境層面主要運用諾斯的制度變遷理論對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的演化機理進行了分析。研究結果表明:(1)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是對我國土地利用計劃管理制度的邊際調(diào)整，該政策的出臺進一步拓寬了我國城鄉(xiāng)建設用地的利用方式。(2)我國城鄉(xiāng)建設用地增減

6、掛鉤政策是在我國外部制度環(huán)境不斷變化的基礎上逐步演化出現(xiàn)的，是我國中央政府和地方政府動態(tài)博弈的結果，其本質(zhì)是中央政府向地方政府讓渡土地發(fā)展權的過程。(3)我國城鎮(zhèn)建設用地價格的升高是增減掛鉤政策出現(xiàn)的誘因，而計劃外城鎮(zhèn)新增建設用地指標帶來的土地增值收益則是我國城鎮(zhèn)建設用地計劃管理制度下無法內(nèi)部化的外部利潤。地方政府為了獲得這部分外部利潤，不斷突破現(xiàn)有制度框架，從而使得增減掛鉤政策以一種自下而上的演進方式逐漸出現(xiàn)。中央政府作為整個制度變遷

7、過程中的次級行動集團，其與地方政府的博弈均衡最終實現(xiàn)了我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的正式出臺。
　　治理結構層面主要采用典型案例分析和比較分析的方法對我國目前出現(xiàn)的創(chuàng)新型增減掛鉤模式即“地票”交易模式的實施特征進行詳細的介紹。研究結果表明:(1)指標周轉(zhuǎn)模式是一種由政府主導的增減掛鉤模式，不同層級的政府在模式具體運作中均發(fā)揮了重要的作用。該模式以周轉(zhuǎn)指標的統(tǒng)籌使用為核心環(huán)節(jié)，以城鎮(zhèn)建設用地指標“先借后還”、耕地資源“先占后補”為主

8、要實施特征，在合理規(guī)劃項目區(qū)的基礎上，通過建設用地的城鄉(xiāng)置換，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤。(2)“地票”交易模則是一種市場主導的增減掛鉤模式，該模式通過構建增減掛鉤指標的市場化交易平臺，以市場化的方式將拆舊和建新過程巧妙地連接在一起，從而實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤。這種增減掛鉤模式以市場交易機制為依托，打破了我國長期以來以行政手段配置城鎮(zhèn)新增建設用地的傳統(tǒng)方式，突破了傳統(tǒng)指標周轉(zhuǎn)模式“點對點、區(qū)域內(nèi)”的指標利用方式，構建了城鎮(zhèn)新增

9、建設用地的市場化交易平臺，從空間上和交易機制上實現(xiàn)了跨區(qū)域、市場化的資源配置方式。(3)“地票”交易模式通過搭建“地票”指標市場化交易平臺，對傳統(tǒng)指標周轉(zhuǎn)模式進行了大幅度的創(chuàng)新，構建了一種趨于市場制的治理結構。這種市場化的治理結構不僅實現(xiàn)了“地票”指標“跨區(qū)域、大范圍”的流動，更強化了農(nóng)民的市場主體地位，構建了以“市場補償、自行安置”為主要特征的失地農(nóng)民補償體系。
　　資源配置層面分別從效率和公平兩個視角對“地票”交易模式的實施效

10、果進行了定量評價。效率視角主要以增減掛鉤指標配置效率為研究對象，從宏觀層面對“地票”交易模式的實施效果進行評價。本部分首先對我國城鎮(zhèn)新增建設用地指標的配置方式進行了全面的梳理，分別對計劃內(nèi)城鎮(zhèn)新增建設用地指標和通過增減掛鉤新增的計劃外建設用地指標的配置方式進行了詳細的描述和對比;其次，通過構建理論模型，從理論層面對不同配置方式的配置效率進行分析，并提出了“地票”交易模式可以優(yōu)化城鎮(zhèn)新增建設用地配置效率這一研究假說;最后，在理論分析的基礎

11、上，構建“地票”供需主體的二元選擇模型，以重慶“地票“交易模式為例，利用2008-2012年重慶市38個區(qū)縣的“地票”交易數(shù)據(jù)，對二元選擇模型進行回歸，從而驗證前文理論分析環(huán)節(jié)提出的研究假說。研究結果表明:(1)我國政府長期采用一種計劃手段來配置城鎮(zhèn)新增建設用地指標，而對于在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策下新增的計劃外城鎮(zhèn)新增建設用地指標來說，不同增減掛鉤模式下計劃外指標的配置方式并不相同。(2)指標周轉(zhuǎn)模式沿用了政府主導的計劃配置方式，無論

12、是計劃內(nèi)指標的配置，還是指標周轉(zhuǎn)模式中對計劃外城鎮(zhèn)新增建設用地指標的配置，由于信息不對稱等原因，政府主導的這種計劃配置方式均無法達到城鎮(zhèn)新增建設用地的最優(yōu)配置;(3)“地票”交易模式創(chuàng)新地采用了一種市場化的方式來配置計劃外指標。通過構建指標的市場化交易平臺，實現(xiàn)了指標在市域范圍內(nèi)的自由流動。在市場機制的作用下，計劃外城鎮(zhèn)新增建設用地指標常常由城鎮(zhèn)建設用地邊際產(chǎn)出較低的區(qū)域流向城鎮(zhèn)建設用地邊際產(chǎn)出較高的區(qū)域，從而拉平了區(qū)域之間的城鎮(zhèn)建設用

13、地邊際產(chǎn)出，一定程度上彌補了傳統(tǒng)計劃配置的效率損失，從而提高了城鎮(zhèn)新增建設用地的配置效率。
　　公平視角主要以增減掛鉤政策下失地農(nóng)民滿意度為研究視角，從微觀滿意度層面對“地票”交易模式的實施效果進行評價。本部分首先借鑒顧客滿意度理論模型，結合增減掛鉤政策的實施特征，構建增減掛鉤政策下農(nóng)民滿意度模型，從理論層面分析增減掛鉤政策下農(nóng)民滿意度的影響因素;然后分別選取江蘇“萬頃良田建設”模式和重慶“地票”交易模式為指標周轉(zhuǎn)模式和“地票”交

14、易模式的典型案例，利用參與江蘇省“萬頃良田建設”模式的249戶農(nóng)戶和參與重慶“地票”交易模式的280戶農(nóng)戶的實地調(diào)查數(shù)據(jù)，運用結構方程模型進行實證分析，定量探究不同增減掛鉤模式下農(nóng)民滿意度的影響因素及其相互作用關系;最后定量計算并比較不同增減掛鉤模式下的農(nóng)民滿意度指數(shù)，從微觀滿意度層面對重慶“地票”交易模式的實施效果進行評價。研究結果表明:(1)增減掛鉤政策下農(nóng)民滿意度與農(nóng)民信任度、農(nóng)民預期和感知質(zhì)量構成因果關系鏈條，農(nóng)民滿意度是整個因

15、果關系鏈條的核心，農(nóng)民預期、感知質(zhì)量是農(nóng)民滿意度的前因變量，而農(nóng)民信任度則是農(nóng)民滿意度的結果變量。(2)增減掛鉤政策下農(nóng)民的滿意度主要受感知質(zhì)量和農(nóng)民預期的影響，而感知質(zhì)量對于滿意度的影響較大，農(nóng)民預期則影響較小。(3)重慶“地票”交易模式下農(nóng)民更加重視補償方式，而江蘇農(nóng)戶則對政策的實施程序更加關注。(4)現(xiàn)階段，江蘇“萬頃良田建設”模式下農(nóng)民的滿意度較低，而重慶“地票”交易模式下農(nóng)民的滿意度較高，特別是在政府補償程序、補償方式爭補償公

16、平度等增減掛鉤政策實施的核心環(huán)節(jié)上，重慶“地票”交易模式下農(nóng)民的滿意度均高于“萬頃良田建設”模式下農(nóng)民的滿意度，可見，“地票”交易模式作為一種創(chuàng)新的增減掛鉤模式優(yōu)化了農(nóng)民安置補償環(huán)節(jié)的設計，在一定程度上改善了傳統(tǒng)指標周轉(zhuǎn)模式下農(nóng)民滿意度較低的現(xiàn)狀。
　　基于上述研究結論，本文就進一步完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策提出以下政策建議:(1)以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策為抓手，擴大“地票”交易這種新型增減掛鉤模式的試點范圍，逐步構建平等進入