規(guī)范開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的思考

1、<p>　　規(guī)范開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的思考</p><p>　　摘 要：地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，既與國(guó)庫(kù)集中收付制度改革完善有關(guān)，也與宏觀政策有關(guān)，尤其與人民銀行貨幣政策協(xié)調(diào)有關(guān)，并對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性管理產(chǎn)生重大影響。因此，規(guī)范開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理具有重要意義。因此，將在歸納總結(jié)影響地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理健康發(fā)展等諸多因素的基礎(chǔ)上，嘗試提出規(guī)范化開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的一些可行性建議。 </p>

2、;<p>　　關(guān)鍵詞：地方國(guó)庫(kù)；國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理；規(guī)范開展 </p><p>　　中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）02-0149-02 </p><p>　　一、我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理開展基本情況 </p><p>　　2002年12月，人民銀行出臺(tái)了《國(guó)庫(kù)存款計(jì)付利息管理暫行辦法》，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作由此起步

3、。2005年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行、財(cái)政部開始共同實(shí)施中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。實(shí)施初期，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理主要采用商業(yè)銀行定期存款和買回國(guó)債兩種操作方式。2006―2014年，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理共開展79期操作，合計(jì)金額32 526.30億元，其中實(shí)施國(guó)庫(kù)定期存款操作77期，累計(jì)收益585.59億元，有效盤活了中央國(guó)庫(kù)庫(kù)底“沉淀資金”，提高了資金使用收益。受各種因素影響，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理卻一直未發(fā)布統(tǒng)一的操作管理辦法，但是事實(shí)上，很多地方

4、已經(jīng)變相的開展了各種形式的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。 </p><p>　　2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了新的《預(yù)算法》。新《預(yù)算法》不僅繼續(xù)明確了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制，而且從嚴(yán)格限制設(shè)立財(cái)政專戶、推行國(guó)庫(kù)集中收付制度、積極穩(wěn)妥開展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理等方面豐富和強(qiáng)化了這一制度。2014年12月，財(cái)政部與人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，并在北京、上海、廣東、深圳、湖北和黑龍江6個(gè)省市啟動(dòng)了試點(diǎn)工作。分工明

5、確、服務(wù)宏觀調(diào)控大局的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度框架和操作模式日益完善，在熨平國(guó)庫(kù)資金波動(dòng)、實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金保值增值、促進(jìn)財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合等方面發(fā)揮了積極作用。 </p><p>　　二、影響地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)范開展的主要因素 </p><p>　?。ㄒ唬╊A(yù)算編制與執(zhí)行的不合理影響現(xiàn)金管理資金的準(zhǔn)確性 </p><p>　　首先，地方預(yù)算編制隨意性較大。目前，地方財(cái)政部

6、門預(yù)算的基本支出編制標(biāo)準(zhǔn)并無相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，制定的部門預(yù)算更多地依靠歷史經(jīng)驗(yàn)和政府部門指導(dǎo)性意見，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性不高。其次，預(yù)算編制時(shí)間滯后。財(cái)政預(yù)算計(jì)劃必須經(jīng)過當(dāng)?shù)厝舜髸?huì)審議通過，一般要到5、6月份才能下發(fā)到各部門，因此人民銀行國(guó)庫(kù)部門在此之前無法對(duì)庫(kù)款支撥業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審核。再次，地方預(yù)算編制計(jì)劃中安排的專項(xiàng)資金多，沒有明確的實(shí)施進(jìn)度，也造成了地方財(cái)政安排資金的隨意性。此外，地方預(yù)算收支執(zhí)行進(jìn)度不均衡，一般是預(yù)算支出前10個(gè)月進(jìn)度

7、遲緩，11―12月份大規(guī)模集中撥付，導(dǎo)致年中大量資金結(jié)余，年底庫(kù)存資金大幅波動(dòng)。 </p><p>　?。ǘ┎糠址嵌愂杖胗坞x于國(guó)庫(kù)之外影響現(xiàn)金管理資金的完整性 </p><p>　　經(jīng)過多年努力，我國(guó)收入管理的規(guī)范化程度得到了很大程度的提高。但受財(cái)政預(yù)算管理體制、地方政府既得利益、各執(zhí)行部門認(rèn)識(shí)偏差等多方面因素的影響，仍然有大部分預(yù)算外資金游離于國(guó)庫(kù)管理之外。財(cái)政收支管理粗放，缺乏有效的

8、監(jiān)督機(jī)制，既扭曲了財(cái)政收支分配結(jié)構(gòu)，分散了國(guó)家的財(cái)力，容易滋生腐敗，又使國(guó)庫(kù)現(xiàn)金無法全面、完整、準(zhǔn)確地反映國(guó)庫(kù)收支狀況，削弱了政府宏觀調(diào)控力度。 </p><p>　?。ㄈ﹪?guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)難度大影響現(xiàn)金管理資金規(guī)模的可操作性 </p><p>　　受多種因素影響，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量具有不確定性。一方面，預(yù)算管理體制不完善，執(zhí)行缺乏有效約束，使預(yù)測(cè)難度加大；另一方面，預(yù)測(cè)手段單一，主要依靠預(yù)測(cè)人員

9、經(jīng)驗(yàn)判斷，難以保證預(yù)測(cè)效果。同時(shí)，預(yù)測(cè)結(jié)果注重表面數(shù)據(jù)的多，滿足統(tǒng)計(jì)需要的多，很可能造成預(yù)測(cè)模型中置信區(qū)間偏大、預(yù)測(cè)精度反而偏低。此外，預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量還要綜合考慮地方的稅收、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等諸多因素，因此，要獲得精確的預(yù)測(cè)結(jié)果難度很大。 </p><p>　?。ㄋ模┤狈|(zhì)押品交易及招投標(biāo)平臺(tái)影響現(xiàn)金管理資金的安全性 </p><p>　　首先，缺乏質(zhì)押品交易平臺(tái)和招投標(biāo)系統(tǒng)，無法實(shí)現(xiàn)以利率

10、為標(biāo)的的招投標(biāo)行為和以國(guó)債為抵押控制風(fēng)險(xiǎn)的操作方式。例如，在甘肅省2007年開展的省本級(jí)國(guó)庫(kù)資金現(xiàn)金管理操作中，由于商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)在中央國(guó)債登記結(jié)算公司沒有獨(dú)立賬號(hào)，人民銀行無法對(duì)其抵押的國(guó)債進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的凍結(jié)、解凍甚至扣劃等操作，最終只能采取承諾函等信用擔(dān)保方式從道義上約束并督促商業(yè)銀行按期還本付息，預(yù)算資金的安全保障性較低。其次，在質(zhì)押品的選定上，由于除本地（農(nóng)）商外，其他商業(yè)銀行的國(guó)債質(zhì)押品必須由總行審批、統(tǒng)一管理調(diào)度，勢(shì)必增

11、加商業(yè)銀行地方機(jī)構(gòu)參與的難度，從而影響地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的順利開展。 </p><p>　?。ㄎ澹┑胤秸母鞣N干預(yù)影響現(xiàn)金管理運(yùn)作的規(guī)范性 </p><p>　　近年來，各級(jí)地方政府大力倡導(dǎo)開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，其主要初衷除了獲得較高的利息收入外，更重要的是這種運(yùn)作可以“盤活”庫(kù)底沉淀資金，通過引導(dǎo)存款商業(yè)銀行信貸資金的投向，以“四兩撥千斤”大力支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由此，地方政

12、府也產(chǎn)生了對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的各種形式干預(yù)，從而影響了運(yùn)作的規(guī)范性。具體表現(xiàn)在：（1）部分存款銀行可能由政府指定。（2）政府會(huì)變相干預(yù)存款商業(yè)銀行的資金用途。（3）存款商業(yè)銀行的中標(biāo)利率偏高而最終貸款投放利率偏低。 </p><p>　　三、規(guī)范開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的可行性路徑及建議 </p><p>　?。ㄒ唬┥罨A(yù)算管理制度改革 </p><p>　　認(rèn)真落實(shí)新《預(yù)

13、算法》，按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。一是推進(jìn)預(yù)決算公開。細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，將公開透明貫穿預(yù)算改革和管理的全過程，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)預(yù)決算公開的監(jiān)督檢查，深入推進(jìn)政府預(yù)決算、部門預(yù)決算等信息公開工作。二是完善政府預(yù)算體系。建立起定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，將政府的全部收入和支出納入預(yù)算管理。三是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。如果地方政府的一般公共預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)超支，可用于化解政府的債務(wù)或是

14、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；若出現(xiàn)短收，則通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。四是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理。依法組織財(cái)政收入，嚴(yán)格執(zhí)行行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)管理等相關(guān)制度，確保所有非稅收入都納入國(guó)庫(kù)統(tǒng)一管理。硬化支出預(yù)算約束，有效控制結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。 　　（二）加快推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革 </p><p>　　我國(guó)自2001年開始正式實(shí)施的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，為我國(guó)

15、開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理奠定了重要基礎(chǔ)。但就目前情況來看，存在地區(qū)間發(fā)展不平衡、部分預(yù)算外資金仍然游離于國(guó)庫(kù)單一賬戶之外等情況，增加了開展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的難度。因此，必須進(jìn)一步有效推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。一是要完善國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，將一般預(yù)算資金、政府性基金、預(yù)算外資金等全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政性資金及時(shí)、足額匯集到國(guó)庫(kù)單一賬戶。二是要加強(qiáng)用款計(jì)劃管理，進(jìn)一步提高用款計(jì)劃的規(guī)范性、科學(xué)性和前瞻性，為預(yù)測(cè)現(xiàn)金流量和開展地

16、方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理打下基礎(chǔ)。三是要加強(qiáng)收支規(guī)范化管理，不斷擴(kuò)大財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)的覆蓋范圍，加快資金入庫(kù)速度和支付效率，為實(shí)施地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理創(chuàng)造更好的資金運(yùn)行條件。 </p><p>　　（三）進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)水平 </p><p>　　及時(shí)、全面、完整的國(guó)庫(kù)收支預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)能為現(xiàn)金管理提供量化的操作目標(biāo)，因此必須要進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)水平。首先，要對(duì)國(guó)庫(kù)基礎(chǔ)收支存數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的收集、

17、分類和整理，只有具備詳細(xì)、完整的國(guó)庫(kù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，才能對(duì)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流具有參考價(jià)值。其次，綜合考慮預(yù)測(cè)人員的歷史經(jīng)驗(yàn)判斷、參考稅務(wù)、海關(guān)等部門的相關(guān)信息、可用的經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型等，最終確定適當(dāng)?shù)念A(yù)測(cè)方法。再次，充分運(yùn)用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過財(cái)、稅、庫(kù)等多部門的聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)及時(shí)獲得收支信息，以提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)的實(shí)效性與準(zhǔn)確性。 </p><p>　　（四）建設(shè)統(tǒng)一的招投標(biāo)系統(tǒng)和質(zhì)押品交易平臺(tái) </

18、p><p>　　一方面，可通過地方政府網(wǎng)站、人民銀行網(wǎng)站等建立統(tǒng)一的招投標(biāo)系統(tǒng)，規(guī)范招投標(biāo)行為，建立有效的部門間監(jiān)督機(jī)制，利用人民銀行熟悉商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)狀況的優(yōu)勢(shì)，與財(cái)政部門共同確定中標(biāo)商業(yè)銀行，從而最大限度的降低國(guó)庫(kù)資金可能遭受的損失風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，利用人民銀行在金融市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位，以地方人民銀行為中心建立起質(zhì)押品交易平臺(tái)，由人民銀行與中標(biāo)商業(yè)銀行開展質(zhì)押品交易，從而使質(zhì)押品始終處在地方人民銀行的控制監(jiān)督之下，有利于

19、確保國(guó)庫(kù)資金的安全完整。 </p><p>　　（五）健全完善相關(guān)制度體系 </p><p>　　一是制定《國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理應(yīng)急處置預(yù)案》，就非正常情況或是緊急支付等意外出現(xiàn)時(shí)的具體處理辦法做出安排，以保證地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理正常、有序進(jìn)行。二是建立“緊急支付備用金”。建議成立由各級(jí)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理單位，按一定比例上繳的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)基金。當(dāng)發(fā)生非正常預(yù)期下的大規(guī)模緊急支付時(shí)，可以申請(qǐng)借入資金。三是

20、建立運(yùn)作監(jiān)控機(jī)制。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金撥付到存款商業(yè)銀行之后，資金則脫離國(guó)庫(kù)和財(cái)政的常規(guī)監(jiān)督。建議制定相關(guān)的運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，包括：人民銀行監(jiān)督國(guó)庫(kù)資金投放后的流向、流量；審計(jì)部門審查國(guó)庫(kù)資金的風(fēng)險(xiǎn)防范和收益入庫(kù)等情況。 </p><p>　　（六）地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理應(yīng)與地方政府債務(wù)管理密切配合 </p><p>　　地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方政府債務(wù)管理同屬于地方政府財(cái)務(wù)活動(dòng)范疇。主要不同在于，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是

21、中短期的財(cái)政資金投融資活動(dòng)。而政府債務(wù)管理則主要是為解決中長(zhǎng)期財(cái)政赤字進(jìn)行的籌資活動(dòng)。但兩者在融資管理方面會(huì)有一定的交叉。因此，必須理順地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方政府債務(wù)管理的運(yùn)行關(guān)系，加強(qiáng)兩者運(yùn)行的協(xié)作配合，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)要統(tǒng)籌考慮國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和政府債務(wù)管理情況，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的短期流動(dòng)性融資安排應(yīng)與政府債務(wù)管理的中長(zhǎng)期債務(wù)規(guī)模及運(yùn)行情況實(shí)現(xiàn)有效銜接。 </p><p>　　[責(zé)任編輯 柯 黎]</p>