行政管理畢業(yè)論文論行政監(jiān)察中雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革

1、<p><b>　　本科畢業(yè)論文</b></p><p><b>　?。?0 屆）</b></p><p>　　論行政監(jiān)察中雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革</p><p>　　所在學(xué)院 </p><p>　　專業(yè)班級 行政管理

2、 </p><p>　　學(xué)生姓名 學(xué)號 </p><p>　　指導(dǎo)教師 職稱 </p><p>　　完成日期 年 月 </p><p><b>　　目 錄</b&g

3、t;</p><p><b>　　摘 要1</b></p><p>　　Abstract1</p><p><b>　　前 言2</b></p><p>　　一、行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的理論范疇2</p><p>　?。ㄒ唬┬姓O(jiān)察主要內(nèi)容2</p>&l

4、t;p>　?。ǘ┬姓O(jiān)察主體范疇2</p><p>　?。ㄈ┬姓O(jiān)察對象范疇3</p><p>　?。ㄋ模┬姓O(jiān)察客體范疇3</p><p>　　二、我國行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀分析3</p><p>　?。ㄒ唬┬姓O(jiān)察體制存在的主要問題3</p><p>　?。ǘ┬姓O(jiān)察體制弊端的原因分析4&l

5、t;/p><p>　?。ㄈ┬姓O(jiān)察體制垂直領(lǐng)導(dǎo)體制改革實踐5</p><p>　　三、建立行政監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)實性與可行性分析6</p><p>　?。ㄒ唬╇p重領(lǐng)導(dǎo)體制的劣勢分析6</p><p>　?。ǘ┐怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制的優(yōu)勢分析6</p><p>　?。ㄈ┙⑿姓O(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)實性與可行性分析6&

6、lt;/p><p>　　四、行政監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革路徑選擇7</p><p>　　（一）明確行政監(jiān)察機關(guān)的法律地位7</p><p>　?。ǘ┩晟菩姓O(jiān)察體制改革的法律制度7</p><p>　　（三）建立行政監(jiān)察的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制8</p><p>　?。ㄋ模┨岣咝姓O(jiān)察體制改革的人員素質(zhì)8</p>

7、;<p><b>　　五、結(jié)束語8</b></p><p><b>　　參考文獻9</b></p><p>　　后記錯誤!未定義書簽。</p><p>　　[摘 要]我國行政監(jiān)察機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制是行政監(jiān)察機關(guān)為履行行政監(jiān)察職能所體現(xiàn)出來的縱向和橫向之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。行政監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體

8、制的核心新問題，就是怎樣處理行政監(jiān)察機關(guān)和政府、行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的關(guān)系新問題。但從這些年的實踐經(jīng)驗來看，雙重領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察體制下，監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察對象為同級組織，缺乏必要的權(quán)力制約，監(jiān)察活動受到很大的干擾，影響了行政監(jiān)察職能的發(fā)揮。要真正發(fā)揮行政監(jiān)察職能，就必須革新現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，建立行政監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。</p><p>　　[關(guān)鍵詞]行政監(jiān)察體制；雙重領(lǐng)導(dǎo)；垂直領(lǐng)導(dǎo)</p><p>

9、;　　Abstract: The implementation of administrative supervision organs of dual leadership system. Leadership system of administrative supervision is the administrative supervision organs of administrative supervision to pe

10、rform the functions reflected by the vertical and horizontal relationships between the leaders. System of administrative supervision organs of the core leadership of the new problem is how to deal with the administrative

11、 supervision authority and the government, administrative super</p><p>　　Keywords: Administrative supervision system；Dual leadership；Vertical leader</p><p><b>　　前 言</b></p>&

12、lt;p>　　行政監(jiān)察是在行政機關(guān)內(nèi)部或外部設(shè)立專門的機構(gòu)，對行政機關(guān)、國家公務(wù)員和行政機關(guān)任命的其他人員，依法進行的能夠產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督。行政監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的核心問題，就是如何處理行政監(jiān)察機關(guān)與政府、行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的關(guān)系問題?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）規(guī)定：“國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)主管全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)并報

13、告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！边@一規(guī)定說明我國行政監(jiān)察機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。但從這些年的實踐經(jīng)驗來看，雙重領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察體制下，監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象為同級組織，缺乏必要的權(quán)力制約，監(jiān)察活動受到很大的干擾，影響了行政監(jiān)察職能的發(fā)揮。要真正發(fā)揮行政監(jiān)察職能，就必須改革現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，建立行政監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。通過對現(xiàn)行行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀分析，結(jié)合中國行政監(jiān)察體制的運行情況，借鑒中國古代行政監(jiān)察體制和國外行政監(jiān)察體制的實踐經(jīng)驗，通

14、過建立行政監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)實性、可行性分析，完善行政監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。</p><p>　　一、行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的理論范疇</p><p>　　行政監(jiān)察是國家行政內(nèi)部監(jiān)督中一種重要的監(jiān)督形式，它在預(yù)防、監(jiān)察以及懲處國家行政機關(guān)工作人員的貪污腐敗問題上發(fā)揮了重大的作用。而且，行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制具有重要的理論范疇，主要通過主體、對象、客體等方面得以體現(xiàn)。</p><p&g

15、t;　　（一）行政監(jiān)察主要內(nèi)容</p><p>　　行政監(jiān)察是行政監(jiān)察機關(guān)對國家行政機關(guān)及其工作人員以及國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)督、檢查、懲戒活動的總稱。監(jiān)察機關(guān)是各級人民政府為保證政令暢通，維護行政紀律，加強廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能，促進國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員依法行政而專門設(shè)立的行使行政監(jiān)察職能的機構(gòu)。監(jiān)察機關(guān)依法履行職責(zé)，在監(jiān)察活動中，向行政機關(guān)提出改進工作的建議，堵塞行政管理中的漏洞

16、，避免和減少工作失誤；對違反行政紀律的行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員進行查處，依法進行紀律制裁；依照法律支持和鼓勵行政機關(guān)、國家公務(wù)員忠于職守，清正廉潔，保障他們的合法權(quán)益，為他們創(chuàng)造一個良好的行政環(huán)境，進而提高其依法行政的水平，廉潔高效地工作，達到改善行政管理，提高行政效能的目的。</p><p>　?。ǘ┬姓O(jiān)察主體范疇</p><p>　　實施行政監(jiān)察活動的主體是

17、設(shè)立在行政系統(tǒng)中專司行政監(jiān)察職能的機構(gòu)。這一機構(gòu)所實施的行政監(jiān)察活動，屬于行政機關(guān)的一種專門內(nèi)部監(jiān)督。我國《監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)是人民政府形使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察。”第7條規(guī)定：“地方各級監(jiān)察機關(guān)對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)并報告工作?！边@些規(guī)定說明我國的行政監(jiān)察機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即同時級人民政府和上級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也說明我國的監(jiān)察是一種行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)

18、察，監(jiān)察機關(guān)一方受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)，一方面對其部門進行監(jiān)察。在實際政治生活中，監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢察機關(guān)同一個機關(guān)，隸屬于紀委，比如監(jiān)察局局長兼任委副書記。</p><p>　?。ㄈ┬姓O(jiān)察對象范疇</p><p>　　行政監(jiān)察的對象是國家行政機關(guān)及其工作人員以及國家行政機關(guān)任命的其他人員，如企事業(yè)單位中由國家行政機關(guān)任命的領(lǐng)導(dǎo)干部。近年來，行政監(jiān)察的對象又所擴大，如一些國家將人事管理也納

19、入監(jiān)察事項范圍，公務(wù)員對任職、待遇不服，可以投訴監(jiān)察專員。我國監(jiān)察部的監(jiān)察對象是國務(wù)院各部門及其國家公務(wù)員，國務(wù)院及國務(wù)院各部門任命的其他人員，省級人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員；省、市、縣級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象，是所在人民政府各部門及其國家公務(wù)員，人民政府及人民政府各部門任命的其他人員，下一級人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員。上級監(jiān)察機關(guān)可以辦理下一級監(jiān)察機關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項，必要時也可以辦理所轄各級監(jiān)察機關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項，但監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察對象貫徹實

20、施國家政策和法律法規(guī)的情況。</p><p>　?。ㄋ模┬姓O(jiān)察客體范疇</p><p>　　行政監(jiān)察的客體是國家機關(guān)任命的公務(wù)員的行為和行政機關(guān)的綜合行政行為。監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督處理對象違反國家政策、法律、法規(guī)和違反政紀的行為；受理個人或單位對監(jiān)察對象違反國家政策和法律法規(guī)，以及違反政紀行為的檢舉、控告等等。例如，我國監(jiān)察機關(guān)的主要職責(zé)是：（1）檢查監(jiān)察對象在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決

21、定、命令中的問題；（2）受理對監(jiān)察對象違反行政紀律行為的控告、檢舉；（3）調(diào)查處理監(jiān)察對象違反行政紀律的行為；（4）受理監(jiān)察對象不服主管行政機關(guān)給予行政處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關(guān)受理的申訴；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機關(guān)履行的其他職責(zé)?！　?</p><p>　　二、我國行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀分析</p><p>　　行政監(jiān)察是指在行政系統(tǒng)中設(shè)置的專司監(jiān)察職

22、能的機關(guān)對行政機關(guān)及其工作人員以及國家行政機關(guān)任命的其他人員的行政活動及行政行為所進行的監(jiān)督檢查活動。我國監(jiān)察機構(gòu)設(shè)在政府內(nèi)部，成為政府的組成部門之一，這種體制的優(yōu)勢在于監(jiān)察機構(gòu)更有利于熟悉情況和收集情報。但是，如果該級行政機關(guān)不愿披露本機關(guān)的違法亂紀行為，人為地設(shè)置各種障礙，行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察決定或建議則很難得到強制執(zhí)行，監(jiān)察活動也會缺乏應(yīng)有的透明度。許多查處的案件也往往以注意社會影響為由，被內(nèi)部處理完畢仍不為社會所了解，其監(jiān)察運行過

23、程及結(jié)果的公開化更是無從談起。這必然導(dǎo)致行政監(jiān)察機構(gòu)效率與權(quán)威的降低。[1]</p><p>　?。ㄒ唬┬姓O(jiān)察體制存在的主要問題</p><p>　　1．雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察機關(guān)缺乏獨立性</p><p>　　目前，我國行政監(jiān)察機關(guān)上實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既要接受上級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，同時還要接受本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察機關(guān)的人員，由同級人民政府任命。我國行政監(jiān)察機

24、關(guān)監(jiān)察的對象是對本級行政機關(guān)及其工作人員，自然就包括對本級政府及政府領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。于是就出現(xiàn)了行政監(jiān)察機關(guān)本身是受本級政府領(lǐng)導(dǎo)，而又對其監(jiān)督這種現(xiàn)象。因為監(jiān)察機關(guān)的人事權(quán)和財權(quán)都掌握在本級政府手中，有關(guān)案件也要報請政府審批，這就在一定程度上降低了行政監(jiān)察機關(guān)獨立執(zhí)行權(quán)力監(jiān)督任務(wù)的作用和力度。政府直接領(lǐng)導(dǎo)本級行政監(jiān)察機關(guān)的人事工作，行政監(jiān)察人員的任免、提拔、調(diào)動、審查和懲處，都要經(jīng)過本級政府批準。這使同級人民政府對行政監(jiān)察機關(guān)有了最有效的控

25、制權(quán)。監(jiān)察人員為了保住“飯碗”，只能委曲求全，在對一些違法、違紀案件的處理時本著從輕處理的原則，大事化小，小事化了，至人民的利益于不顧，甚至對一些違法、違紀案件視而不見，而導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)的落空。</p><p>　　2．黨政不分，缺乏權(quán)威性</p><p>　　自1993年始，行政監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，合署辦公對節(jié)約行政資源，發(fā)揮監(jiān)督的整合功能，提高監(jiān)督質(zhì)量和效率起到了一定的積極

26、作用。但合署辦公的負面影響也同樣是顯而易見的：行政監(jiān)察機關(guān)的獨立性受到了更大程度上的限制，監(jiān)察工作實際上從屬于黨的紀律檢查工作，監(jiān)察機關(guān)很可能不再是單純的行政監(jiān)察機關(guān)，而會發(fā)生變性，成為黨政機關(guān)的附屬品。在隸屬關(guān)系上，監(jiān)察部作為國務(wù)院組成機構(gòu)并未直接向國務(wù)院總理負責(zé)，而是直接向中央紀委常委會負責(zé)，地方監(jiān)察機關(guān)直接向同級黨的紀委常委會負責(zé)。紀委成了監(jiān)察機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，實際上形成對行政監(jiān)察的“三重領(lǐng)導(dǎo)”，重大問題由紀委常委集體討論決定。

27、以至于監(jiān)察機關(guān)作為行政機關(guān)難以落實憲法所規(guī)定的首長負責(zé)制，職責(zé)不明，黨政不分，甚至出現(xiàn)以黨紀處分代替行政處分的情況，違背了依法行政的基本要求，弱化了行政監(jiān)察職能。[2]</p><p>　　3．行政監(jiān)察配套法規(guī)不健全，缺乏法制性</p><p>　　“法律是一個社會的政治組織行之有效的主要媒介，也是它的經(jīng)濟和社會組織的必須得組成部分?！保?］“它對于權(quán)利來講是一種穩(wěn)定器，而對于失控的權(quán)力來

28、講則是一種抑制?！保?］在一些監(jiān)察方面，比如效能監(jiān)察，國家沒有與之配套的監(jiān)督制度規(guī)范，包括考核、告誡、失職追究等內(nèi)部監(jiān)督管理制度。對于許多失職行為不能有效制止，達不到應(yīng)有的效能監(jiān)察監(jiān)督效果。有些即使有配套的法規(guī)、制度，但是配套法規(guī)大多以規(guī)章、辦法、通知來規(guī)定，強制力較弱，缺乏懲治性功能，導(dǎo)致許多地方政府機關(guān)出于地方保護主義而無視國家的法律文件，甚至公開抵抗國家的法律文件。并且制定的懲處性規(guī)定，有時彈性規(guī)定多，剛性規(guī)定少，“視情節(jié)輕重”，

29、欠缺應(yīng)有的操作性，在一定程度上也就造成了處理力度不夠。另外目前我國正處于社會主義初級階段，政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展迅速，因此許多法律法規(guī)都具有滯后性，出現(xiàn)新問題才會制定新的法律法規(guī)，導(dǎo)致在事前和事中監(jiān)督方面嚴重缺乏。</p><p>　　4．監(jiān)察運行缺乏透明度</p><p>　　目前我國各級行政監(jiān)察機構(gòu)的運行過程以及結(jié)果處于一種不公開或部分公開的狀態(tài)，雖然推行“兩公開一監(jiān)督”（兩公開指辦事程

30、序公開、辦事結(jié)果公開），普通百姓對監(jiān)察的具體運行程序及其結(jié)果知之甚少或根本不知。監(jiān)察機構(gòu)在其具體的運行過程中，考慮更多的是某些領(lǐng)導(dǎo)以言代法的長官意志，而不是憲法和法律規(guī)定。而現(xiàn)行的公共信息主要在政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)，信息無法與一個或多個決策機構(gòu)，一個或多個監(jiān)管機構(gòu)交換，缺乏信息交流，監(jiān)察運行也就缺乏透明度。許多查處的案件也往往以注意社會影響為由，被內(nèi)部處理完畢仍不為社會所了解，其監(jiān)察運行過程及結(jié)果的公開化更是無從談起。</p>&

31、lt;p>　?。ǘ┬姓O(jiān)察體制弊端的原因分析</p><p>　　現(xiàn)行的監(jiān)察體制能否有效地保障監(jiān)察機關(guān)很好地完成這一神圣使命，這就需要我們對現(xiàn)行監(jiān)察體制進行仔細的審視，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題和分析其癥結(jié)所在。在現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制之下，一是因監(jiān)察機關(guān)的人、財、物主要受制于地方，在一定程度程度上導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)地方化，嚴重影響了監(jiān)察機關(guān)依法獨立公正行使監(jiān)察權(quán)；二是管人與管事相脫節(jié)，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，使監(jiān)察機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)

32、關(guān)系受到削弱，領(lǐng)導(dǎo)體制的作用得不到有效發(fā)揮，造成檢令不暢，上級監(jiān)察院的工作部署難以落實到基層；三是在經(jīng)費保障方面，由于目前實行的是“分級財政、分灶吃飯”的財政管理體制，盡管中央近年來逐步加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但由于經(jīng)費保障體制還沒有建立起來，經(jīng)費問題始終是制約監(jiān)察工作發(fā)展的重要因素，造成許多經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的監(jiān)察機關(guān)經(jīng)費困難問題特別突出。因此，從權(quán)力、人事、財政等方面分析，從而加強監(jiān)察機關(guān)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理是今后監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的改

33、革方向。</p><p>　　1．行政監(jiān)察權(quán)力制約</p><p>　　橫向監(jiān)察體制下，監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象為同級組織缺乏必要的權(quán)力制約。隨著社會發(fā)展，政府職能大量增加，其活動越來越專業(yè)化。這就給外部監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督帶來了一定難度，他們不僅缺乏有關(guān)內(nèi)部知識，而且也對行政內(nèi)部事物不甚了解。[5]“國家本質(zhì)上是一種危險的社會機構(gòu)，為了人民的福祉，它必須擁有強大的權(quán)力，但如果對這一權(quán)力不加控制和限制

34、，公民的自由就會受到威脅。”［6］比如監(jiān)察機關(guān)缺乏一定的經(jīng)濟處罰權(quán)。對因決策失誤或指揮不當(dāng)給國家造成嚴重損失的、經(jīng)國家機關(guān)任命的企事業(yè)單位干部，監(jiān)察機關(guān)可以有責(zé)令其賠償一定經(jīng)濟損失的職權(quán)。[7]。 </p><p>　　2．行政監(jiān)察的經(jīng)費制約</p><p>　　在我國現(xiàn)行的政府體制中，行政監(jiān)察部門接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，《監(jiān)察法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院監(jiān)察機關(guān)主管全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民

35、政府監(jiān)察機關(guān)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！边@種領(lǐng)導(dǎo)模式讓行政監(jiān)察機構(gòu)置于行政組織內(nèi)部，行政監(jiān)察的經(jīng)費來源主要依靠本級地方政府，這就嚴重影響了監(jiān)察活動的正常開展。行政監(jiān)察的對象主要是本級的政府和公務(wù)人員，但是由于監(jiān)察機構(gòu)經(jīng)濟的非獨立性嚴重阻礙其正常開展工作。監(jiān)察機關(guān)的人員編制、經(jīng)費撥付、勞動工資等問題，均由本級人民政府統(tǒng)一支配和安排，這就為行政領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)察機關(guān)的

36、監(jiān)察活動進行干預(yù)打開了方便之門。</p><p>　　3．行政監(jiān)察的社會環(huán)境制約</p><p>　　我國非政府組織對行政監(jiān)察工作的支持力度不夠。社會團體和個人是行政行為直接作用的對象，因而，行政行為的對象的信息提供和積極參與是行政工作的以實現(xiàn)的有力保障。但是現(xiàn)在的群眾的參與熱情不高，同時由于現(xiàn)行的公共信息主要在政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這也給群眾和社會參與帶來難度，導(dǎo)致監(jiān)察黑洞的出現(xiàn)。</p&

37、gt;<p>　?。ㄈ┬姓O(jiān)察體制垂直領(lǐng)導(dǎo)體制改革實踐</p><p>　　“如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)的一些嚴重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟了而堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限希望。”［8］鄧小平同志的這段論述是我們探索廉政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)體制的重要指針。我國古代自秦漢建立行政監(jiān)察法律制度以來，歷經(jīng)數(shù)代發(fā)展，

38、至明清時，封建監(jiān)察制度已經(jīng)相當(dāng)完善。民國之初，孫中山提出“五權(quán)分立”，把監(jiān)察權(quán)從其它權(quán)力中獨立出來，設(shè)置監(jiān)察院。新中國成立以后曾設(shè)立人民監(jiān)察委員會，后改為監(jiān)察部，1959年被撤銷，1986年得以恢復(fù)，并頒布了一批相應(yīng)的法律。就目前來講，完善行政監(jiān)察法律制度更具有重要意義。首先，它是建設(shè)社會主義法治國家的需要。其次，它是保障政令暢通的需要。再次，它是扭轉(zhuǎn)不良風(fēng)氣、促進廉政建設(shè)的需要。完善行政監(jiān)察法律制度應(yīng)堅持以下原則：第一，效率優(yōu)先原則。

39、即把對行政機關(guān)及國家公務(wù)員進行及時、有效力的監(jiān)督，作為立法主旨。第二，依法獨立監(jiān)察原則。必須在法律制度上確定行政監(jiān)察機關(guān)獨立地位，確保其獨立行使職權(quán)，不受他人干涉。第三，注重規(guī)范化、程序化原則。即從法律上規(guī)定監(jiān)察的方式、手段、程序。第四</p><p>　　三、建立行政監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)實性與可行性分析</p><p>　　監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，雖然有利于監(jiān)察機關(guān)隨時了解和掌握所在行政

40、區(qū)域或部門的各種情況，及時收集信息和開展監(jiān)察工作，但也嚴重制約了監(jiān)察機關(guān)應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性。行政監(jiān)察機關(guān)是政府內(nèi)部的專門監(jiān)察機關(guān)，其職能的充分行使和發(fā)揮，有賴于監(jiān)察機關(guān)的相對獨立性。</p><p>　?。ㄒ唬╇p重領(lǐng)導(dǎo)體制的劣勢分析</p><p>　　由于合署辦公的體制，紀委的地位不斷得到發(fā)展和強化，行政監(jiān)察的作用卻逐漸被削弱。由于有了紀委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察機關(guān)首長負責(zé)制難以得到落實，監(jiān)

41、察機關(guān)幾乎成了紀委的附庸。在實踐中，二者職責(zé)不明，權(quán)限含混，導(dǎo)致以黨代政、黨紀政紀處分不分，甚至以黨紀處分代替行政處分，行政監(jiān)察越來越形式化、邊緣化。在職責(zé)范圍方面，由于反腐倡廉的任務(wù)依然艱巨，各級紀檢監(jiān)察部門將相當(dāng)?shù)木Ψ旁趯Ω瘮“讣貏e是大案要案的查處上，而對行政機關(guān)的效能監(jiān)察、行政領(lǐng)導(dǎo)的一般違法亂紀行為的監(jiān)察、政府決策失誤和用人失察的監(jiān)察、行政行為侵犯和損害公民合法權(quán)益的監(jiān)察等本來屬于行政監(jiān)察范圍之內(nèi)的事務(wù)，卻沒有引起足夠的重視和

42、投入足夠的精力。這就使得領(lǐng)導(dǎo)干部早期的、輕微的違法亂紀行為沒有得到及時的監(jiān)督和制止，增強了他們的僥幸心理和特權(quán)意識，使他們在錯誤的道路上越走越遠。等到紀檢監(jiān)察部門對其嚴重違法犯罪行為進行查處時，已經(jīng)造成了難以挽回的損失。這樣就形成了一種惡性循環(huán)，即紀檢監(jiān)察部門只會也只能查處重大案件；越將主要精力花在查處重大案件，日常行政監(jiān)察越會受到忽略，重大案件發(fā)生的概率越高。</p><p>　?。ǘ┐怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制的優(yōu)勢分析&

43、lt;/p><p>　　從世界各國的經(jīng)驗來看，一個完善的、成熟的行政監(jiān)察機制起碼應(yīng)具有以下三個基本的客觀要求：一是必須對其監(jiān)督對象進行全面的監(jiān)督；二是監(jiān)督制約的力度必須與監(jiān)督對象的職位和權(quán)力相適應(yīng)；三是監(jiān)督制約過程具有獨立性與權(quán)威性。行政監(jiān)察機制可以有多種模式，最典型的就是垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。</p><p>　　垂直領(lǐng)導(dǎo)體制具有以下幾個特點：（1）監(jiān)察權(quán)力的獨立性。它獨立于其它權(quán)力，不受其它權(quán)力的

44、非法干涉，監(jiān)察人員直接對法律負責(zé)。（2）監(jiān)察權(quán)力的縱向性。下級接受上級的領(lǐng)導(dǎo)，各級負責(zé)其職權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)察權(quán)力。這樣，可以明晰職責(zé)，制約監(jiān)察者。（3）監(jiān)察權(quán)力的層次性。行政組織縱向結(jié)構(gòu)的各個層級的工作性質(zhì)相同，但管理范圍隨著層級的降低而縮小。它所表現(xiàn)的是典型的層級節(jié)制，在實踐中往往與首長負責(zé)制相結(jié)合，其優(yōu)點在于組織結(jié)構(gòu)嚴謹，事權(quán)集中，指揮靈活，行動統(tǒng)一。（4）監(jiān)察權(quán)力的組織性。有助于高度統(tǒng)一監(jiān)察權(quán)的行使，促使監(jiān)察者嚴格遵守法律規(guī)定，公正執(zhí)

45、法。</p><p>　?。ㄈ┙⑿姓O(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)實性與可行性分析</p><p>　　行政監(jiān)督機關(guān)保持獨立，這已是世界各國所公認的一項原則，只有如此，才能保證監(jiān)督的實效性。我國的內(nèi)部監(jiān)督實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實踐證明，這種內(nèi)部監(jiān)督由于體系不獨立，地位不高，容易受人情關(guān)系的影響，因而監(jiān)督大打折扣。解決這個問題的有效辦法是建立自上而下的獨立的外部監(jiān)督體系，外部監(jiān)督不同于內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)點是

46、，外部監(jiān)督地位獨立，自成體系，無關(guān)系網(wǎng)的影響，不用擔(dān)心打擊報復(fù)，比較容易做到大膽地秉公執(zhí)法，嚴格依法辦事。怎樣建立獨立的外部行政監(jiān)察體系是我們要考慮的問題。具體設(shè)想如下：首先在組織上使現(xiàn)行的監(jiān)督監(jiān)察部門從行政機關(guān)獨立出來，不再隸屬于行政部門領(lǐng)導(dǎo)，并提升其地位，使其與同級行政部門地位平等，賦予其相應(yīng)的職權(quán)，監(jiān)督同級行政部門和行政首長。獨立出來的監(jiān)察機關(guān)自上而下成垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，下級監(jiān)察部門只受上級監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，干部的任免由上級進行，并

47、只對上級負責(zé)，不受行政部門的約束。按照我國國體的要求，一切權(quán)力屬于人民，因此，最高監(jiān)察機關(guān)隸屬于全國人民代表大會，并對其負責(zé)。與組織上獨立相適應(yīng)，經(jīng)濟上也要獨立，監(jiān)察部門應(yīng)有自己獨立的經(jīng)濟預(yù)算，下級監(jiān)察部門從本系統(tǒng)的上級領(lǐng)取經(jīng)費。這樣使監(jiān)察機關(guān)在經(jīng)濟上不再依賴同級行</p><p>　　四、行政監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革路徑選擇</p><p>　　在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，監(jiān)察機關(guān)能否以及怎樣行使監(jiān)

48、察職能，在很大程度上取決于上級領(lǐng)導(dǎo)和所在地人民政府的支持和配合。如果領(lǐng)導(dǎo)對某些情況或案件持寬容或包庇態(tài)度，監(jiān)察機關(guān)的工作則會受到阻礙。在有些情況下，領(lǐng)導(dǎo)本身就是案件的參與者或利益獲得者，更加會對監(jiān)察工作設(shè)置各種障礙。要改進和完善我國的行政監(jiān)察，設(shè)置一個適合我國國情的行政監(jiān)察機關(guān)至關(guān)重要。</p><p>　　（一）明確行政監(jiān)察機關(guān)的法律地位</p><p>　　行政監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的改革路

49、徑首先明確行政監(jiān)察機關(guān)的法律地位。行政監(jiān)察機構(gòu)必須具有獨立地位才能獲得高度的權(quán)威性。提高監(jiān)察機關(guān)的法律地位是由監(jiān)察工作的性質(zhì)決定的。自秦漢到明清，我國歷代監(jiān)察部門地位始終居高臨下，能擺脫其他高層官員的羈絆，嚴格履行監(jiān)察職權(quán)，并實行單線垂直型的監(jiān)察體制。改革內(nèi)容有：（1）將行政監(jiān)察機關(guān)在行政系統(tǒng)中單獨設(shè)置，使監(jiān)察機關(guān)具備獨立的法律地位，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。下級監(jiān)察機關(guān)由上級監(jiān)察機關(guān)產(chǎn)生，直接受命于上級監(jiān)察機關(guān)，整個國家監(jiān)察機關(guān)自成體系。但在

50、監(jiān)督體制上，仍實行分級監(jiān)督的原則：由各級監(jiān)察機關(guān)對相應(yīng)的行政機關(guān)進行監(jiān)察，同時上級監(jiān)察機關(guān)可委托下級監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督上級監(jiān)察機關(guān)所管轄的監(jiān)察對象，上級監(jiān)察機關(guān)也可直接監(jiān)察下級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象。（2）監(jiān)察機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)由同級人民代表大會選舉并報上一級監(jiān)察機關(guān)提請該級人民代表大會批準后任命。（3）與垂直領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)，為確保監(jiān)察權(quán)的獨立，必須保證監(jiān)察機關(guān)在經(jīng)費上也不受制于地方行政機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)的各項開支費用應(yīng)當(dāng)單列，分別由同級人民代表大

51、會審議后列入財政預(yù)算。（4）賦予行政監(jiān)察和同級政府平等的地位。這種新體制下，各級行政監(jiān)察機關(guān)</p><p>　?。ǘ┩晟菩姓O(jiān)察體制改革的法律制度</p><p>　　行政監(jiān)察雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革需要有相應(yīng)的法律支撐。《行政監(jiān)察法》不僅為規(guī)范我國行政監(jiān)察工作提供了法律依據(jù)，也為建立和完善我國的監(jiān)察法律法規(guī)體系，實現(xiàn)監(jiān)察工作的法制化奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前來說，應(yīng)根據(jù)新形勢下社會變化和發(fā)展的要求，必

52、須抓緊對某些監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章進行清理，以廢止并出臺新的適應(yīng)監(jiān)察工作需要的法律、規(guī)章。該刪的要刪，該補的要補，該完善的必須完善。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)抓緊制定出《國家公務(wù)員法》、《行政程序法》、《財產(chǎn)申報法》、《政府信息公開法》等一系列相配套的法律、法規(guī)和規(guī)章，做到有法可依、有法必依，依法行政，把我國的行政監(jiān)察工作納入法制化的軌道，切實保障監(jiān)察工作的順利開展和職能作用的有效發(fā)揮，使得監(jiān)察機關(guān)既不能失職，又不能越位，做到依法監(jiān)察，從而推動行政法治、依

53、法治國的進程。應(yīng)當(dāng)把“建立垂直領(lǐng)導(dǎo)的司法體制作為改革的目標(biāo)，改變司法機關(guān)現(xiàn)行的隸屬關(guān)系、人事任免和經(jīng)費撥付形式，實現(xiàn)審判、檢察機關(guān)脫離地方制約而獨立運行，以司法的相對獨立推動和保障司法公正”作為主要任務(wù)，推進司法改革，確保司法機關(guān)能夠不受干擾地獨立辦案，依法開展卓有成效的反腐敗斗爭。[9] </p><p>　?。ㄈ┙⑿姓O(jiān)察的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制</p><p>　　行政監(jiān)察體制是指行政監(jiān)察

54、機關(guān)為履行行政監(jiān)察職能所體現(xiàn)出來的內(nèi)部和外部、橫向和縱向的職權(quán)關(guān)系。其核心問題就是行政監(jiān)察機關(guān)之間、行政監(jiān)察機關(guān)與政府之間的關(guān)系問題。行政監(jiān)察體制可以有多種模式，最典型的就是垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。建立具有中國特色的行政監(jiān)察系統(tǒng)，需要通過立法體現(xiàn)以下內(nèi)容：一是與黨的紀檢機關(guān)相分離，完全履行行政監(jiān)察職能，黨的紀檢機關(guān)則負責(zé)對黨員的黨紀監(jiān)督、檢查和處分，不能代替行政監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)察職能。二是與行政機關(guān)相分離，使監(jiān)察系統(tǒng)在人、財、物等方面具有獨立性。具

55、體來說，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)有獨立的人事任用權(quán)，可以借鑒香港模式，對監(jiān)察人員實行自行招聘制，其工資高于政府其他部門同級公務(wù)人員，監(jiān)察人員的使用、調(diào)配、交流由上級監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一管理；監(jiān)察機關(guān)的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由國家財政全額撥付；各級監(jiān)察人員均不得兼任政府轄下其他受薪職位，其政治待遇和物質(zhì)利益都由監(jiān)察系統(tǒng)自身統(tǒng)籌。只有這樣，才能克服目前監(jiān)察機關(guān)依附于地方政府的弊端，保持其執(zhí)法的獨立性、公正性和統(tǒng)一性。而且，必須理順行政監(jiān)察機構(gòu)與黨的紀律檢查機關(guān)的關(guān)系：（1）

56、在監(jiān)督對象上，前者以行政機關(guān)及國家公務(wù)員為主；后者是黨的組織和黨員，黨紀檢查機關(guān)不能對行政機關(guān)的</p><p>　?。ㄋ模┨岣咝姓O(jiān)察體制改革的人員素質(zhì)</p><p>　　在新體制下，監(jiān)察機關(guān)及其監(jiān)察人員擁有廣泛的職權(quán)，獨立于行政系統(tǒng)之外，為防止其濫用權(quán)力，保證其秉公執(zhí)法，必須對其進行監(jiān)督和制約，主要包括：一是國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。設(shè)立最高行政監(jiān)察院，最高行政監(jiān)察院由全國人民代表大會選舉

57、產(chǎn)生，對全國人大負責(zé)并報告工作。地方各級行政監(jiān)察院由地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生，對地方各級人大負責(zé)并報告工作。二是行政監(jiān)察院的內(nèi)部監(jiān)督制約。建立和健全行政監(jiān)察院的自我約束監(jiān)督機制，以嚴格的紀律規(guī)章和工作程序規(guī)范監(jiān)察活動，形成一支政治素質(zhì)高、作風(fēng)過硬的行政監(jiān)察隊伍，保證監(jiān)察人員盡職守法、廉潔高效，最終使行政監(jiān)察院體制走向制度化、法制化、規(guī)范化的軌道，真正從體制上解決監(jiān)察人員不敢監(jiān)督、不好監(jiān)督、不愿監(jiān)督的突出問題。</p>

58、<p><b>　　五、結(jié)束語</b></p><p>　　“良好的政府來自市的權(quán)力能夠被控制和恰當(dāng)?shù)亩ㄎ坏囊环N政治制度的結(jié)構(gòu)，而不是依賴于那些統(tǒng)治者具有特殊的德性?！保?0］針對我國現(xiàn)今的監(jiān)察制度所出現(xiàn)的種種問題和弊端，應(yīng)善于從綜合角度觀察，借鑒吸收其中的有益因素以健全我國的監(jiān)察制度。我國監(jiān)察體制改革是一個重大的憲政工程，不僅需要用高超的技藝和充分的智識使其中錯綜復(fù)雜的各種利益達

59、致平衡，而且還需要我們始終以戰(zhàn)略的高度把監(jiān)察體制的改革納入到中國特色社會主義事業(yè)的全局中通盤考慮。站在新世紀新時期，隨著總之市場經(jīng)濟的發(fā)展和民主政治的深化，我國監(jiān)察體制改革既面臨著難得的發(fā)展機遇，也面臨著嚴峻的重大挑戰(zhàn)。應(yīng)該有充分的理由相信，我國監(jiān)察體制的改革定會沖破重重的陰霾，為我國法制統(tǒng)一的偉大事業(yè)支撐起一片晴朗的天空。</p><p><b>　　[參考文獻]</b></p>

60、;<p>　　[1] 伍勁松.我國行政監(jiān)察制度之缺失與完善.學(xué)術(shù)論壇.2001（6）：11.</p><p>　　[2] 李君清.要正確理解黨紀檢查與行政監(jiān)察關(guān)系.山東省青年管理干部學(xué)院學(xué)報，2004：134.</p><p>　　[3]［美］斯科特·戈登.控制國家——從古代雅典到今天的憲政史［M］.應(yīng)奇，陳麗微，孟軍，李勇譯.南京：江蘇人民出版社，2005：61.

61、</p><p>　　[4]［美］博登海默.法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2001：293.</p><p>　　[5] 衡旭標(biāo).論行政監(jiān)察制度在行政法中的地位.行政與法.2001（4）：8.</p><p>　　[6]［美］斯科特·戈登.控制國家——從古代雅典到今天的憲政史［M］.應(yīng)奇，陳麗微，孟軍，李勇譯.南京：江

62、蘇人民出版社，2005：379.</p><p>　　[7] 陳洪權(quán).論我國行政監(jiān)察制度的改革與完善.兵團黨校學(xué)報，2006：5.</p><p>　　[8] 中共中央文獻編輯委員會.《鄧小平文選》第三卷人民出版社，1993：333.</p><p>　　[9] 劉文兵.從權(quán)力源頭上防止腐敗.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2003（10）：342.</p><p&g