城市市政公用事業(yè)市場化改革中存在問題及對策研究

1、<p>　　城市市政公用事業(yè)市場化改革中存在問題及對策研究</p><p>　　摘要：摘要：從20世紀70年代開始，我國對公用事業(yè)的傳統(tǒng)體制進行了一系列改革。改革促進了市政公用事業(yè)發(fā)展，增強了市政公用事業(yè)服務能力，提高了其服務質(zhì)量與效率，使市政公用事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展。但是，在現(xiàn)階段我國的城市公用事業(yè)市場化改革中還存在著一定的困境，如貪污腐敗、失業(yè)與冗員、價格以及公共安全等方面都存在著問題。 <

2、;/p><p>　　關(guān)鍵詞：城市：公用事業(yè)；市場化改革；問題 </p><p>　　中圖分類號：TU99 文獻標識碼： A </p><p><b>　　引言 </b></p><p>　　我國從1978開始探索公用企業(yè)經(jīng)營方式的變革。從2001年開始，在中央政府主導和支持下，公用事業(yè)市場化改革全面實施。我國公用事業(yè)市場化改

3、革是在政府對公用事業(yè)原有的監(jiān)管規(guī)則不適應而新的與市場經(jīng)濟相適應的監(jiān)管規(guī)則尚未建立的前提下進行的，在改革過程中往往存在著或多或少的問題，困境日益凸顯。如政府部門的管理機構(gòu)設置不合理；法制法規(guī)的不健全；在改革過程中公共服務的公平性和普遍性受到挑戰(zhàn)，民眾的利益不能得到相對的保障；新的價格壟斷、權(quán)力尋租等腐敗問題。 </p><p>　　一、城市市政公用事業(yè)特征 </p><p>　　1、一定的自

4、然壟斷性質(zhì) </p><p>　　市政公用事業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程必須依賴網(wǎng)絡(自來水管網(wǎng)、燃氣管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、公交線路)才能得以完成。這種對網(wǎng)絡的依賴性決定了其自然壟斷的特點，有兩個方面表現(xiàn):一方面，網(wǎng)絡建設構(gòu)成市政公用事業(yè)領域固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟性，即平均成本和邊際成本在很大范圍內(nèi)是遞減的;另一方面，市政公用事業(yè)在生產(chǎn)主要環(huán)節(jié)表現(xiàn)為高度垂直相關(guān)性(如水務行業(yè)的原水、制水、給水、排水、污水處理體現(xiàn)為

5、縱向一體化產(chǎn)業(yè)鏈)，主要產(chǎn)品上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)系結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟性。 </p><p><b>　　2、不可替代性 </b></p><p>　　市政公用事業(yè)的不可替代性是指所提供的服務或產(chǎn)品是社會廣大消費者的生活必需品，其他的產(chǎn)品很難替代它。市政公用事業(yè)與現(xiàn)代城市相伴而生，當現(xiàn)代城市雛形剛剛出現(xiàn)的時候，市政公用事業(yè)就開始了它的發(fā)展歷程。在現(xiàn)代城市中，市政公用

6、事業(yè)成為維系城市生活運轉(zhuǎn)、滿足人民基本生活需求和不斷提升城市品質(zhì)的重要組成部分。公用事業(yè)的發(fā)展使得城市更加繁榮、生活更加便利、生活品質(zhì)不斷提高?，F(xiàn)代市政公用事業(yè)成為城市復位體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為城市經(jīng)濟中的重要增長極，具有其他產(chǎn)業(yè)不可替代的特點。 </p><p>　　3、經(jīng)營具有區(qū)域性 </p><p>　　市政公用事業(yè)中相當大的一部分，由于高度依賴網(wǎng)絡，其生產(chǎn)和經(jīng)營具有區(qū)域性特點，較難

7、建立覆蓋全國或區(qū)域性的傳輸和分銷網(wǎng)絡。如自來水、供熱等產(chǎn)品和服務的供應只在管網(wǎng)的覆蓋范圍內(nèi)進行。因此，一般而言，市政公用事業(yè)只能在其網(wǎng)絡覆蓋區(qū)域內(nèi)發(fā)揮作用。由于物理技術(shù)條件限制，也由于經(jīng)濟性的要求，不可能建設一個全國性的公用事業(yè)網(wǎng)絡系統(tǒng)，只能以單個城市為基礎形成區(qū)域性網(wǎng)絡。即使在同一個城市區(qū)域內(nèi)，也存在進一步的區(qū)域劃分，市政公用事業(yè)在同一個城市發(fā)展也呈現(xiàn)出全部或局部區(qū)域性特點。比如，蘭州市城市中心區(qū)與遠郊區(qū)、黃河北與黃河南等，市政公用事

8、業(yè)發(fā)展水平呈現(xiàn)很大的差別。在蘭州市，主要市政公用事業(yè)覆蓋是在城市建成區(qū)，市政管網(wǎng)還沒有覆蓋全市行政區(qū)域;在農(nóng)村，市政公用事業(yè)基本上沒有覆蓋。 </p><p>　　二、公用事業(yè)市場化改革范圍 </p><p>　　1、開放經(jīng)營性市政公用設施的建設 </p><p>　　對供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用事業(yè)單位進行改革，對原來由政府部門直接負責經(jīng)

9、營的市政公用事業(yè)單位進行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，實現(xiàn)政企分開。通過公開招標的形式，鼓勵社會資金，社會資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用事業(yè)的建設，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)，相關(guān)政府職能部門只是負責行業(yè)監(jiān)管。 </p><p>　　2、采用招投標形式選擇運營單位 </p><p>　　通過推行特許經(jīng)營權(quán)制度，打破地域、行業(yè)限制，采用公開招投標的形式，公開選擇給排水、環(huán)衛(wèi)、公交、燃氣供熱等

10、市政公用事業(yè)建設、運營和管理單位。 </p><p><b>　　3、實現(xiàn)管養(yǎng)分離 </b></p><p>　　通過招標發(fā)包的方式，選擇市政設施、園林綠化、清掃保潔等非經(jīng)營性市政設施的日常養(yǎng)護和維修單位，以道路為載體，建立道路養(yǎng)護、園林綠化、環(huán)衛(wèi)保潔等三位一體的管理機制，改變目前管養(yǎng)部分效率低下的局面。 </p><p><b>　

11、　4、全面放開市場 </b></p><p>　　將建設行業(yè)的設計、施工、監(jiān)理單位全部放開面向市場，改變原由建設主管部門直接管理的方式，變?yōu)槭袌鲞x擇。 </p><p>　　三、我國市政公用事業(yè)改革中存在的問題 </p><p><b>　　1、與公平的沖突 </b></p><p>　　理論上來看，利用政府

12、權(quán)威對市政公用事業(yè)服務質(zhì)量和寬深度進行決策，利用市場機制提高市政公用設施的供給效率，是我國市政公用事業(yè)的改革兩項主要內(nèi)容。通過利用政府權(quán)威的過程體現(xiàn)了公平，而市場機制的過程體現(xiàn)了效率，最終目的是實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。然而，在實際中，這是一種兩難的抉擇，公平和效率很難同時兼顧，政府必須在公平與效率方面有所取舍。同時市政公用事業(yè)的公益性特征，使得市政公用事業(yè)市場化后，城市市政公用事業(yè)領域的服務大眾的原則也不能因此改變。所以市政公用事業(yè)只能堅

13、持保本微利的收費原則。然而，在市政公用事業(yè)市場化前提下，那些取得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)具有獨立的法人地位，追求利潤最大化是其唯一目標，這就違背了市政公用事業(yè)社會服務的公平性和普遍性。同樣，市政公用事業(yè)市場化后，私營部門不會介入那些無利或薄利的市政公用行業(yè)。市政公用事業(yè)的性質(zhì)決定了公平與效率問題必須同時考慮，甚至注重公平比注重效率更為重要。只有解決了這個矛盾，我國好的市政公用事業(yè)市場化改革才能取得決定性的勝利。 </p><

14、p>　　2、法規(guī)體系不完善 </p><p>　　根據(jù)西方國家市政公用事業(yè)民營化的經(jīng)驗，政府在基礎設施等領域的作用應淡化，但政府在法規(guī)、政策等方面的支持力度應強化。審視當前我國市政公用事業(yè)市場化的情況，可以看出，我國政府在市政公用事業(yè)法律法規(guī)體系建設方面還有待完善[[s4]。主要體現(xiàn)在:法律、法規(guī)滯后現(xiàn)象嚴重。一些領域的法律制度建設還很不完善。供氣、公共交通、供熱、污水處理的管理條例一直未能出臺，己經(jīng)出臺的

15、相關(guān)法規(guī)也難以適應市政公用事業(yè)市場化的需求。95年《電力法》早己不能適應目前的電力改革的需要。 </p><p>　　3、機制的作用難以發(fā)揮 </p><p>　　收費標準難以統(tǒng)一，政公用設施價格缺乏必要的社會競爭和信息披露機制，這種情況下，導致消費者的信息不對稱，市政公用事業(yè)運營的確切成本就很難掌握，市政公用事業(yè)產(chǎn)品只能繼續(xù)執(zhí)行之前政府價格管制下的單一價格，其價格構(gòu)成、差價體系也難以適應

16、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標；定價和調(diào)價程序中監(jiān)督機制不完善，我國市政公用事業(yè)價格的規(guī)制原則和方法主要是參照《中華人民共和國價格法》等法規(guī)，沒有很強的針對性，而且操作性差，這種情況下價格主管部門難以掌握準確有效的信息，在定、調(diào)價過程中難以對價格形成有效監(jiān)督，使市政公用事業(yè)市場化后可能會產(chǎn)生新的價格壟斷。 </p><p>　　四、我國市政公用事業(yè)市場化改革對策 </p><p>　　1、找出效率和公

17、平統(tǒng)一的契合點 </p><p>　　市政公用設施產(chǎn)品具有公共性特征，效率與公平的統(tǒng)一是市政公用事業(yè)改革中必須首先要堅持的。政府需要對公眾負責，其首要職能就是維護公眾利益。因此，在市政公用事業(yè)改革過程中，應強化政府在市政公用事業(yè)管理中的責任，切實維護公眾利益，始終將公眾利益放在首位。在效率提高的前提下，在制度設計和政策制定上更要強調(diào)公正、公平原則。 </p><p>　　2、加強職業(yè)道德、

18、樹立公共責任意識 </p><p>　　市政公用主管部門要對內(nèi)部職工加強職業(yè)道德教育，在內(nèi)部要加強領導、監(jiān)督、教育、獎懲考核等制度的落實，推進行業(yè)道德教育和政治業(yè)務學習，健全內(nèi)部管理和約束機制。對外通過媒體監(jiān)督、熱線電話、群眾評議等渠道，查找和糾正工作中問題，同時通過社會上的行風監(jiān)督員，運用回訪、座談會、測評和機關(guān)開放口等活動，廣泛聽取群眾意見，以防滋生腐敗范濫用權(quán)力、、和損害公共利益的各種風險。 </p&

19、gt;<p>　　3、政府職能，加大監(jiān)管力度 </p><p>　　只有建立適應市場經(jīng)濟要求、有利于市政公用事業(yè)發(fā)展的監(jiān)管機制，才能確保市政公用事業(yè)改革的順利進行;才能真正轉(zhuǎn)變政府職能，科學地制定市政公用事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，完善市政公用行業(yè)的質(zhì)量標準與考核監(jiān)督體系，規(guī)范市政公用行業(yè)市場監(jiān)督管理。 </p><p>　　4、爭機制，逐步開放市政公用行業(yè)市場 </p>

20、<p>　　市政公用事業(yè)改革要取消非國有經(jīng)濟的準入障礙，通過公平競爭吸引民間資本和外資進入市政公用事業(yè)領域，切實提高市政公用事業(yè)服務水平和運營效率。在特許經(jīng)營者的選擇上，通過逐步開放的原則，采取向社會公開招標等手段，選擇具有相應資質(zhì)、信用良好的市政公用企業(yè)，由政府授權(quán)特許經(jīng)營。在特許經(jīng)營范圍的選擇上，可采取先易后難、穩(wěn)步推進的方式，先行開放路面保潔清掃、園林綠化、道路維修、污水與垃圾處理等領域，取得經(jīng)驗后，再在供水、公共交

21、通、供氣、供熱領域推行。 </p><p><b>　　5、善法律體系 </b></p><p>　　我國目前在市政公用事業(yè)方面的立法還比較落后，要加強這方面的立法，一方面應加強全國性的立法，統(tǒng)一制度，防止實施中的各種變異。另一方面市政公用事業(yè)主要是地方特別是城市的事務，因此地方人大和政府應加強立法。市政公用事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的制定，首先國務院要拿出大的框架，制訂出行政

22、法規(guī)，明確基本的原則后，其他具體的事情交由地方立法規(guī)定。地方立法通過實踐經(jīng)驗，以具體法律條文，明確市政公用事業(yè)主管部門與經(jīng)營者、投資者之間的法律關(guān)系。對于市場化改革中的市場準入、產(chǎn)品和服務標準、價格收費機制、稅收優(yōu)惠政策、土地使用方式、產(chǎn)權(quán)界定、項目經(jīng)營期限、應急管理機制等法律問題，也應以法律法規(guī)的形式加以明確。 </p><p><b>　　結(jié)束語 </b></p><

23、p>　　近年來，市政公用事業(yè)市場化改革取得了明顯的成效，其改革速度快、范圍廣，成效大，全國城市市政公用事業(yè)有了迅速發(fā)展，城市市政公用事業(yè)的服務質(zhì)量和水平都有了明顯的提升。市政公用事業(yè)市場化改革，直接關(guān)系到公有制經(jīng)濟在市政公用事業(yè)中的地位，直接關(guān)系到國有企業(yè)在市政公用事業(yè)中的影響，直接關(guān)系到民營資本和外國資本在市政公用事業(yè)中的作用，直接關(guān)系到政府在市政公用事業(yè)中的職能和責任。 </p><p><b&g

24、t;　　參考文獻 </b></p><p>　　[1]《中國城市發(fā)展報告(2011)》，中國市長協(xié)會主辦、國際歐亞科學院中國科學中心承辦 </p><p>　　[2]〔美〕E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》[J]，第128頁，北京，中國人民大學出版社，2012 </p><p>　　[3]周志忍主編:《當代國外行政改革比較研究》[