城市市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中存在問(wèn)題及對(duì)策研究

1、<p>　　城市市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中存在問(wèn)題及對(duì)策研究</p><p>　　摘要：摘要：從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，我國(guó)對(duì)公用事業(yè)的傳統(tǒng)體制進(jìn)行了一系列改革。改革促進(jìn)了市政公用事業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)了市政公用事業(yè)服務(wù)能力，提高了其服務(wù)質(zhì)量與效率，使市政公用事業(yè)得到了前所未有的發(fā)展。但是，在現(xiàn)階段我國(guó)的城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革中還存在著一定的困境，如貪污腐敗、失業(yè)與冗員、價(jià)格以及公共安全等方面都存在著問(wèn)題。 <

2、;/p><p>　　關(guān)鍵詞：城市：公用事業(yè)；市場(chǎng)化改革；問(wèn)題 </p><p>　　中圖分類(lèi)號(hào)：TU99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A </p><p><b>　　引言 </b></p><p>　　我國(guó)從1978開(kāi)始探索公用企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的變革。從2001年開(kāi)始，在中央政府主導(dǎo)和支持下，公用事業(yè)市場(chǎng)化改革全面實(shí)施。我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改

3、革是在政府對(duì)公用事業(yè)原有的監(jiān)管規(guī)則不適應(yīng)而新的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則尚未建立的前提下進(jìn)行的，在改革過(guò)程中往往存在著或多或少的問(wèn)題，困境日益凸顯。如政府部門(mén)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理；法制法規(guī)的不健全；在改革過(guò)程中公共服務(wù)的公平性和普遍性受到挑戰(zhàn)，民眾的利益不能得到相對(duì)的保障；新的價(jià)格壟斷、權(quán)力尋租等腐敗問(wèn)題。 </p><p>　　一、城市市政公用事業(yè)特征 </p><p>　　1、一定的自

4、然壟斷性質(zhì) </p><p>　　市政公用事業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程必須依賴(lài)網(wǎng)絡(luò)(自來(lái)水管網(wǎng)、燃?xì)夤芫W(wǎng)、供熱管網(wǎng)、公交線(xiàn)路)才能得以完成。這種對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴(lài)性決定了其自然壟斷的特點(diǎn)，有兩個(gè)方面表現(xiàn):一方面，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)構(gòu)成市政公用事業(yè)領(lǐng)域固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即平均成本和邊際成本在很大范圍內(nèi)是遞減的;另一方面，市政公用事業(yè)在生產(chǎn)主要環(huán)節(jié)表現(xiàn)為高度垂直相關(guān)性(如水務(wù)行業(yè)的原水、制水、給水、排水、污水處理體現(xiàn)為

5、縱向一體化產(chǎn)業(yè)鏈)，主要產(chǎn)品上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)系結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。 </p><p><b>　　2、不可替代性 </b></p><p>　　市政公用事業(yè)的不可替代性是指所提供的服務(wù)或產(chǎn)品是社會(huì)廣大消費(fèi)者的生活必需品，其他的產(chǎn)品很難替代它。市政公用事業(yè)與現(xiàn)代城市相伴而生，當(dāng)現(xiàn)代城市雛形剛剛出現(xiàn)的時(shí)候，市政公用事業(yè)就開(kāi)始了它的發(fā)展歷程。在現(xiàn)代城市中，市政公用

6、事業(yè)成為維系城市生活運(yùn)轉(zhuǎn)、滿(mǎn)足人民基本生活需求和不斷提升城市品質(zhì)的重要組成部分。公用事業(yè)的發(fā)展使得城市更加繁榮、生活更加便利、生活品質(zhì)不斷提高?，F(xiàn)代市政公用事業(yè)成為城市復(fù)位體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為城市經(jīng)濟(jì)中的重要增長(zhǎng)極，具有其他產(chǎn)業(yè)不可替代的特點(diǎn)。 </p><p>　　3、經(jīng)營(yíng)具有區(qū)域性 </p><p>　　市政公用事業(yè)中相當(dāng)大的一部分，由于高度依賴(lài)網(wǎng)絡(luò)，其生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)具有區(qū)域性特點(diǎn)，較難

7、建立覆蓋全國(guó)或區(qū)域性的傳輸和分銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)。如自來(lái)水、供熱等產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)只在管網(wǎng)的覆蓋范圍內(nèi)進(jìn)行。因此，一般而言，市政公用事業(yè)只能在其網(wǎng)絡(luò)覆蓋區(qū)域內(nèi)發(fā)揮作用。由于物理技術(shù)條件限制，也由于經(jīng)濟(jì)性的要求，不可能建設(shè)一個(gè)全國(guó)性的公用事業(yè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，只能以單個(gè)城市為基礎(chǔ)形成區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)。即使在同一個(gè)城市區(qū)域內(nèi)，也存在進(jìn)一步的區(qū)域劃分，市政公用事業(yè)在同一個(gè)城市發(fā)展也呈現(xiàn)出全部或局部區(qū)域性特點(diǎn)。比如，蘭州市城市中心區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)、黃河北與黃河南等，市政公用事

8、業(yè)發(fā)展水平呈現(xiàn)很大的差別。在蘭州市，主要市政公用事業(yè)覆蓋是在城市建成區(qū)，市政管網(wǎng)還沒(méi)有覆蓋全市行政區(qū)域;在農(nóng)村，市政公用事業(yè)基本上沒(méi)有覆蓋。 </p><p>　　二、公用事業(yè)市場(chǎng)化改革范圍 </p><p>　　1、開(kāi)放經(jīng)營(yíng)性市政公用設(shè)施的建設(shè) </p><p>　　對(duì)供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營(yíng)性市政公用事業(yè)單位進(jìn)行改革，對(duì)原來(lái)由政府部門(mén)直接負(fù)責(zé)經(jīng)

9、營(yíng)的市政公用事業(yè)單位進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式，鼓勵(lì)社會(huì)資金，社會(huì)資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用事業(yè)的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)，相關(guān)政府職能部門(mén)只是負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管。 </p><p>　　2、采用招投標(biāo)形式選擇運(yùn)營(yíng)單位 </p><p>　　通過(guò)推行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，打破地域、行業(yè)限制，采用公開(kāi)招投標(biāo)的形式，公開(kāi)選擇給排水、環(huán)衛(wèi)、公交、燃?xì)夤岬?/p>

10、市政公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理單位。 </p><p><b>　　3、實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離 </b></p><p>　　通過(guò)招標(biāo)發(fā)包的方式，選擇市政設(shè)施、園林綠化、清掃保潔等非經(jīng)營(yíng)性市政設(shè)施的日常養(yǎng)護(hù)和維修單位，以道路為載體，建立道路養(yǎng)護(hù)、園林綠化、環(huán)衛(wèi)保潔等三位一體的管理機(jī)制，改變目前管養(yǎng)部分效率低下的局面。 </p><p><b>　

11、　4、全面放開(kāi)市場(chǎng) </b></p><p>　　將建設(shè)行業(yè)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位全部放開(kāi)面向市場(chǎng)，改變?cè)山ㄔO(shè)主管部門(mén)直接管理的方式，變?yōu)槭袌?chǎng)選擇。 </p><p>　　三、我國(guó)市政公用事業(yè)改革中存在的問(wèn)題 </p><p><b>　　1、與公平的沖突 </b></p><p>　　理論上來(lái)看，利用政府

12、權(quán)威對(duì)市政公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量和寬深度進(jìn)行決策，利用市場(chǎng)機(jī)制提高市政公用設(shè)施的供給效率，是我國(guó)市政公用事業(yè)的改革兩項(xiàng)主要內(nèi)容。通過(guò)利用政府權(quán)威的過(guò)程體現(xiàn)了公平，而市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)程體現(xiàn)了效率，最終目的是實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。然而，在實(shí)際中，這是一種兩難的抉擇，公平和效率很難同時(shí)兼顧，政府必須在公平與效率方面有所取舍。同時(shí)市政公用事業(yè)的公益性特征，使得市政公用事業(yè)市場(chǎng)化后，城市市政公用事業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)大眾的原則也不能因此改變。所以市政公用事業(yè)只能堅(jiān)

13、持保本微利的收費(fèi)原則。然而，在市政公用事業(yè)市場(chǎng)化前提下，那些取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)具有獨(dú)立的法人地位，追求利潤(rùn)最大化是其唯一目標(biāo)，這就違背了市政公用事業(yè)社會(huì)服務(wù)的公平性和普遍性。同樣，市政公用事業(yè)市場(chǎng)化后，私營(yíng)部門(mén)不會(huì)介入那些無(wú)利或薄利的市政公用行業(yè)。市政公用事業(yè)的性質(zhì)決定了公平與效率問(wèn)題必須同時(shí)考慮，甚至注重公平比注重效率更為重要。只有解決了這個(gè)矛盾，我國(guó)好的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革才能取得決定性的勝利。 </p><

14、p>　　2、法規(guī)體系不完善 </p><p>　　根據(jù)西方國(guó)家市政公用事業(yè)民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)，政府在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的作用應(yīng)淡化，但政府在法規(guī)、政策等方面的支持力度應(yīng)強(qiáng)化。審視當(dāng)前我國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的情況，可以看出，我國(guó)政府在市政公用事業(yè)法律法規(guī)體系建設(shè)方面還有待完善[[s4]。主要體現(xiàn)在:法律、法規(guī)滯后現(xiàn)象嚴(yán)重。一些領(lǐng)域的法律制度建設(shè)還很不完善。供氣、公共交通、供熱、污水處理的管理?xiàng)l例一直未能出臺(tái)，己經(jīng)出臺(tái)的

15、相關(guān)法規(guī)也難以適應(yīng)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的需求。95年《電力法》早己不能適應(yīng)目前的電力改革的需要。 </p><p>　　3、機(jī)制的作用難以發(fā)揮 </p><p>　　收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，政公用設(shè)施價(jià)格缺乏必要的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和信息披露機(jī)制，這種情況下，導(dǎo)致消費(fèi)者的信息不對(duì)稱(chēng)，市政公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)的確切成本就很難掌握，市政公用事業(yè)產(chǎn)品只能繼續(xù)執(zhí)行之前政府價(jià)格管制下的單一價(jià)格，其價(jià)格構(gòu)成、差價(jià)體系也難以適應(yīng)

16、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)；定價(jià)和調(diào)價(jià)程序中監(jiān)督機(jī)制不完善，我國(guó)市政公用事業(yè)價(jià)格的規(guī)制原則和方法主要是參照《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》等法規(guī)，沒(méi)有很強(qiáng)的針對(duì)性，而且操作性差，這種情況下價(jià)格主管部門(mén)難以掌握準(zhǔn)確有效的信息，在定、調(diào)價(jià)過(guò)程中難以對(duì)價(jià)格形成有效監(jiān)督，使市政公用事業(yè)市場(chǎng)化后可能會(huì)產(chǎn)生新的價(jià)格壟斷。 </p><p>　　四、我國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革對(duì)策 </p><p>　　1、找出效率和公

17、平統(tǒng)一的契合點(diǎn) </p><p>　　市政公用設(shè)施產(chǎn)品具有公共性特征，效率與公平的統(tǒng)一是市政公用事業(yè)改革中必須首先要堅(jiān)持的。政府需要對(duì)公眾負(fù)責(zé)，其首要職能就是維護(hù)公眾利益。因此，在市政公用事業(yè)改革過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)化政府在市政公用事業(yè)管理中的責(zé)任，切實(shí)維護(hù)公眾利益，始終將公眾利益放在首位。在效率提高的前提下，在制度設(shè)計(jì)和政策制定上更要強(qiáng)調(diào)公正、公平原則。 </p><p>　　2、加強(qiáng)職業(yè)道德、

18、樹(shù)立公共責(zé)任意識(shí) </p><p>　　市政公用主管部門(mén)要對(duì)內(nèi)部職工加強(qiáng)職業(yè)道德教育，在內(nèi)部要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、教育、獎(jiǎng)懲考核等制度的落實(shí)，推進(jìn)行業(yè)道德教育和政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，健全內(nèi)部管理和約束機(jī)制。對(duì)外通過(guò)媒體監(jiān)督、熱線(xiàn)電話(huà)、群眾評(píng)議等渠道，查找和糾正工作中問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)社會(huì)上的行風(fēng)監(jiān)督員，運(yùn)用回訪(fǎng)、座談會(huì)、測(cè)評(píng)和機(jī)關(guān)開(kāi)放口等活動(dòng)，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，以防滋生腐敗范濫用權(quán)力、、和損害公共利益的各種風(fēng)險(xiǎn)。 </p&

19、gt;<p>　　3、政府職能，加大監(jiān)管力度 </p><p>　　只有建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、有利于市政公用事業(yè)發(fā)展的監(jiān)管機(jī)制，才能確保市政公用事業(yè)改革的順利進(jìn)行;才能真正轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)地制定市政公用事業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，完善市政公用行業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與考核監(jiān)督體系，規(guī)范市政公用行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)督管理。 </p><p>　　4、爭(zhēng)機(jī)制，逐步開(kāi)放市政公用行業(yè)市場(chǎng) </p>

20、<p>　　市政公用事業(yè)改革要取消非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入障礙，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)吸引民間資本和外資進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域，切實(shí)提高市政公用事業(yè)服務(wù)水平和運(yùn)營(yíng)效率。在特許經(jīng)營(yíng)者的選擇上，通過(guò)逐步開(kāi)放的原則，采取向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)等手段，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、信用良好的市政公用企業(yè)，由政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)。在特許經(jīng)營(yíng)范圍的選擇上，可采取先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)的方式，先行開(kāi)放路面保潔清掃、園林綠化、道路維修、污水與垃圾處理等領(lǐng)域，取得經(jīng)驗(yàn)后，再在供水、公共交

21、通、供氣、供熱領(lǐng)域推行。 </p><p><b>　　5、善法律體系 </b></p><p>　　我國(guó)目前在市政公用事業(yè)方面的立法還比較落后，要加強(qiáng)這方面的立法，一方面應(yīng)加強(qiáng)全國(guó)性的立法，統(tǒng)一制度，防止實(shí)施中的各種變異。另一方面市政公用事業(yè)主要是地方特別是城市的事務(wù)，因此地方人大和政府應(yīng)加強(qiáng)立法。市政公用事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的制定，首先國(guó)務(wù)院要拿出大的框架，制訂出行政

22、法規(guī)，明確基本的原則后，其他具體的事情交由地方立法規(guī)定。地方立法通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以具體法律條文，明確市政公用事業(yè)主管部門(mén)與經(jīng)營(yíng)者、投資者之間的法律關(guān)系。對(duì)于市場(chǎng)化改革中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格收費(fèi)機(jī)制、稅收優(yōu)惠政策、土地使用方式、產(chǎn)權(quán)界定、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限、應(yīng)急管理機(jī)制等法律問(wèn)題，也應(yīng)以法律法規(guī)的形式加以明確。 </p><p><b>　　結(jié)束語(yǔ) </b></p><

23、p>　　近年來(lái)，市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革取得了明顯的成效，其改革速度快、范圍廣，成效大，全國(guó)城市市政公用事業(yè)有了迅速發(fā)展，城市市政公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水平都有了明顯的提升。市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，直接關(guān)系到公有制經(jīng)濟(jì)在市政公用事業(yè)中的地位，直接關(guān)系到國(guó)有企業(yè)在市政公用事業(yè)中的影響，直接關(guān)系到民營(yíng)資本和外國(guó)資本在市政公用事業(yè)中的作用，直接關(guān)系到政府在市政公用事業(yè)中的職能和責(zé)任。 </p><p><b&g

24、t;　　參考文獻(xiàn) </b></p><p>　　[1]《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2011)》，中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)主辦、國(guó)際歐亞科學(xué)院中國(guó)科學(xué)中心承辦 </p><p>　　[2]〔美〕E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》[J]，第128頁(yè)，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012 </p><p>　　[3]周志忍主編:《當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究》[