后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究——以魯東地區(qū)J鎮(zhèn)為例.pdf

1、“農(nóng)業(yè)稅”的取消標(biāo)志著“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的結(jié)束，中國(guó)從此步入“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)行政管理體制中最基層的政權(quán)組織，不僅面臨著財(cái)政供給不足的壓力，而且還承擔(dān)著全方位為農(nóng)民搞好服務(wù)的政治責(zé)任和社會(huì)壓力，承擔(dān)著眾多的公共管理和公共服務(wù)職能，對(duì)地方乃至國(guó)家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定起著舉足輕重的作用。進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的管制職能必然弱化，而服務(wù)職能必然要加強(qiáng)，在新的行政生態(tài)環(huán)境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的合理定位對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村

2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人民群眾生活、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定都有至關(guān)重要的影響。 第一部分主要包括：選題背景、選題的意義、研究思路、相關(guān)領(lǐng)域的研究成果。農(nóng)業(yè)稅的全面取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能潛在的種種弊端和矛盾暴露出來(lái)，這些問(wèn)題是中央政府推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的障礙，在這樣的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的研究具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。 第二部分首先回顧了我國(guó)鄉(xiāng)里制度的建立及沿革。古代的鄉(xiāng)里制度縣以上主要體現(xiàn)為治權(quán)，鄉(xiāng)以下則主要體現(xiàn)為法權(quán)，但今天不可實(shí)行“

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)公所”，因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理與近代市民社會(huì)是不可同日而語(yǔ)的，中國(guó)“王權(quán)不下縣政”的定律完全是出于經(jīng)濟(jì)成本和交通條件的限制。其次我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革經(jīng)歷了三個(gè)主要演變階段。一是國(guó)家權(quán)力下移階段：1949年到1958年；二是人民公社政社合一階段：1958年到1982年；三是放權(quán)改革建鄉(xiāng)工作階段：1982年至今。從總體來(lái)看，在第一階段中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和體制設(shè)置都獲得了一定程度的強(qiáng)化；在第二階段中，主要采取了社會(huì)生產(chǎn)動(dòng)員式的社

4、會(huì)運(yùn)動(dòng)模式；而在第三階段中，則又出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得到加強(qiáng)的趨勢(shì)。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革過(guò)程中伴隨著職能演變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位是體制改革的重點(diǎn)，根據(jù)建國(guó)以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能體制的變革可知，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能起后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究——以魯東地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代落后的經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境，盡管當(dāng)時(shí)發(fā)揮過(guò)積極作用并得以長(zhǎng)期延續(xù)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其職能發(fā)揮越來(lái)越多地暴露出難以克服的體制弊端：過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政命令而忽視農(nóng)民的權(quán)利；迷信政府的全知全能而

5、忽視甚至排斥依靠和運(yùn)用社會(huì)的力量；單純追求經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)而忽視農(nóng)村的文化、衛(wèi)生、教育事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；片面追求對(duì)自然資源的經(jīng)濟(jì)索取而忽視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；對(duì)社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體關(guān)注過(guò)多而對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體保護(hù)、保障不夠等等。 第三部分是本文的重點(diǎn)，就筆者的理解，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代簡(jiǎn)而言之就是免征農(nóng)業(yè)稅的時(shí)代，是相對(duì)征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)代而言的。取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)正在變革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能產(chǎn)生了一系列新的要求，首先表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有權(quán)力的弱化；其次是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由

6、控制型政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法治政府、責(zé)任政府和誠(chéng)信政府轉(zhuǎn)變：再次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能也要從微觀的、直接的控制，變?yōu)楹暧^的、間接的調(diào)控。這樣，政府才能發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，依靠社會(huì)力量，提高社會(huì)治理水平。 取消農(nóng)業(yè)稅也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能潛在的缺陷和多年積累下來(lái)的矛盾由隱性轉(zhuǎn)為顯性。表現(xiàn)為：稅費(fèi)催收職能的終止使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事的矛盾凸現(xiàn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)財(cái)力不足、運(yùn)轉(zhuǎn)困難；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共產(chǎn)品供應(yīng)能力弱化。分析其產(chǎn)生的原因歸究起來(lái)主要是：對(duì)職能轉(zhuǎn)變認(rèn)

7、識(shí)不足和行政化控制、壓力型行政體制、財(cái)政危機(jī)和動(dòng)力機(jī)制不健全等導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要從事管制職能，對(duì)上負(fù)責(zé)有余而對(duì)下負(fù)責(zé)不足_灘以實(shí)現(xiàn)其服務(wù)于民的職能。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的定位上，理論界頗多分歧，歸納起來(lái)主要有：撤銷論、派出論、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)論、自治論。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家向農(nóng)民收錢的功能己不復(fù)存在，農(nóng)民生活和教育水平的提高也使他們開(kāi)始知道以各種方式進(jìn)行利益表達(dá)和訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的管制功能應(yīng)逐漸弱化；但是，我國(guó)還有9億多農(nóng)民生活

8、在農(nóng)村，農(nóng)村正常秩序的維護(hù)、國(guó)家法律的宣傳貫徹、交通水利設(shè)施的管理、農(nóng)村公益事業(yè)的興辦都需要人牽頭，村民自治的組織、計(jì)劃生育的實(shí)施、民間糾紛的調(diào)解、發(fā)展規(guī)劃的制定，這些靠單個(gè)農(nóng)民乃至村級(jí)組織也是無(wú)力辦到的，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)化其服務(wù)職能。因此，在今后的一段時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有存在的必要性。 針對(duì)后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮面臨的問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是要科學(xué)合理的定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能?？茖W(xué)合理的定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)該遵循和滿足權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)效能、協(xié)調(diào)規(guī)

9、范、統(tǒng)籌兼顧，按照國(guó)家深化行政f棉4改革和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，參考縣市的行政管理職能和充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的現(xiàn)實(shí)，本文把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位在經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能兩大塊，其中經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在促進(jìn)本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)職能主要體現(xiàn)在實(shí)施公共事務(wù)管理，提供社會(huì)公共服務(wù)兩個(gè)方面。 第四部分是案例鎮(zhèn)政府職能定位的具體做法，案例J鎮(zhèn)雖屬我國(guó)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，但在2004年以前是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)落后鎮(zhèn)，隨著稅費(fèi)改革的深入，也難逃“吃飯財(cái)

10、政”的命運(yùn)，光靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付只能解決一部分問(wèn)題。在這樣的背景下，一2004年該鎮(zhèn)進(jìn)行了改革，對(duì)政府職能重新定位，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，提高了政府的辦事效率。在職能重新定位中，突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，帶動(dòng)其社會(huì)職能的發(fā)揮，利用自身優(yōu)勢(shì)，走產(chǎn)業(yè)化道路，重點(diǎn)抓產(chǎn)業(yè)招商工作，創(chuàng)新了“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，．帶領(lǐng)農(nóng)民致富。2003年在市所轄的7個(gè)鎮(zhèn)，5個(gè)辦事處中，經(jīng)濟(jì)排名第十位，改革后，到2006年底，經(jīng)濟(jì)總收入13576萬(wàn)元

11、，地方財(cái)政收入637．8萬(wàn)元，成為該市經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。 第五部分是基于前面的論述，對(duì)新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變方向和途徑提供一些參考和建議。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能的基本取向是要適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)村綜合改革新形勢(shì)，按照精簡(jiǎn)、效能、統(tǒng)一的原則，轉(zhuǎn)變行政管理機(jī)制和工作運(yùn)行體制，努力建設(shè)服務(wù)型政府和法制型政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的途徑主要有：一是先設(shè)計(jì)職能，再設(shè)置機(jī)構(gòu)。要圍繞服務(wù)與管理兩大職能穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革；二是確立各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和

12、事權(quán)相統(tǒng)一的原則。在我國(guó)目前的財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了過(guò)多的事權(quán)，但財(cái)權(quán)卻多由縣政府控制，因此，我國(guó)政治體制改革應(yīng)在合理和清晰地劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確立各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則；三是轉(zhuǎn)移工作重心。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心由抓事務(wù)、抓稅收向抓服務(wù)、抓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；四是農(nóng)村公共服務(wù)供給者多元化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但自身要搞好服務(wù)，而且要承擔(dān)起服務(wù)的組織協(xié)調(diào)責(zé)任。政府在提供公共服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極組建第三部門參與公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給者的多元化

13、；五是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部考核，要實(shí)行權(quán)責(zé)統(tǒng)一、目標(biāo)考核、效能管理?？己四繕?biāo)的確定從過(guò)去單一的數(shù)量考核轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量與質(zhì)量并重；六是完善考核機(jī)制。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)，切實(shí)抓好基層黨組織建設(shè)，突出抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，選好配強(qiáng)黨政“一把手”。加快對(duì)鄉(xiāng)村干部的培養(yǎng)，提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)群眾的能力和本領(lǐng)，對(duì)業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、服務(wù)水平不高的人員要逐步進(jìn)行調(diào)整。本文采用理論研究和案例分析相結(jié)合的方法，案例鎮(zhèn)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但