我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展及完善(黃愛學(xué) 楊發(fā)明)

1、1我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展及完善黃愛學(xué)楊發(fā)明上傳時間:2004417摘要：“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善。由于我國現(xiàn)行法律上的沖突、理論上的匱乏和行政權(quán)的濫用，致使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體缺失、農(nóng)民利益難以有效保障。我國應(yīng)完善農(nóng)村土地權(quán)利體系和保障機(jī)制，并對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織予以重構(gòu)。關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、村民委員會土地產(chǎn)權(quán)是指權(quán)利人在其權(quán)利存在的土地上，為實現(xiàn)其利用土地的目的，分別依法行使其權(quán)利時對土地的

2、用益、流轉(zhuǎn)、管理權(quán)。[1]確立土地產(chǎn)權(quán)制度，明晰土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整土地法律關(guān)系上有其重要作用。目前在我國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題被稱為“三農(nóng)”問題，它關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的切身利益。隨著社會的發(fā)展和改革的深入，這一問題日益凸現(xiàn)出來。解決這一問題的核心是農(nóng)村土地制度的完善。我國應(yīng)完善農(nóng)村土地權(quán)利體系和保障機(jī)制，并對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織予以重構(gòu)。一、我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展新中國成立以來，隨著政治、經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，國家圍繞土地使用制

3、度等土地問題進(jìn)行了一系列的改革探索，建立了有中國特色的農(nóng)村土地制度。我國農(nóng)村土地制度是一個不斷發(fā)展、不斷創(chuàng)新的過程。50年代初期實行土地改革，實現(xiàn)了農(nóng)村土地從封建地主所有制向農(nóng)民所有制的轉(zhuǎn)變；50年代中期進(jìn)行初級農(nóng)業(yè)合作化，農(nóng)民以土地入股初級社分紅，實行的是農(nóng)民所有、初級社集體經(jīng)營的土地制度；50年代中后期至70年代末期進(jìn)行高級農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化，農(nóng)村土地制度由農(nóng)民所有、集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。[2]自1978年秋起，

4、土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了農(nóng)民自發(fā)到國家逐步承認(rèn)的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內(nèi)的推行。土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地實現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)可以分別歸屬于集體和農(nóng)民兩個不同的主體，使原來一切土地權(quán)利歸集體的單一產(chǎn)權(quán)體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w擁有土地所有權(quán)和農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的二元產(chǎn)權(quán)體制。這種體制激起了農(nóng)民長久利用、集約利用土地的積極性。農(nóng)戶成為獨立的和完整的經(jīng)濟(jì)核算單位，他們獲得了對自己勞動力的支配權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民

5、的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，我國農(nóng)村土地制度已經(jīng)形成了比較完善的法律體系，我國《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《村民委員會組織法》等都作出了相應(yīng)的規(guī)定，明確了農(nóng)村土地權(quán)利的主體、客體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。特別是2003年3月施行的《農(nóng)村土地承包法》為農(nóng)村土地的使用權(quán)的依法行使提供了有力地保障。根據(jù)我國現(xiàn)行土地法律制度的規(guī)定，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度包含以下權(quán)利體系，即國有土地所有權(quán)（完全所有權(quán)）、集體土地所有權(quán)（不完全所有權(quán)）

6、、土地承包經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)、“四荒”使用權(quán)抵押和其它抵押、基地權(quán)等。盡管我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度日趨完善，但在理論和立法上仍存在一些不統(tǒng)一、不科學(xué)的地方，學(xué)界對相關(guān)問題尚有爭議，并有繼續(xù)探討的必要。另外，在具體實施過程中也存在種種問題。在實踐中，農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)難以得到應(yīng)有的保護(hù)，當(dāng)農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營過程3低下。（二）土地問題原因透析我國農(nóng)村土地制度陷入目前之困境，其原因有以下幾個方面。1、立法失范。我國《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《村

7、民委員會組織法》涉及農(nóng)民集體土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定表現(xiàn)出含糊不清、相互矛盾或嚴(yán)重背離社會現(xiàn)實等問題。例如，對農(nóng)村土地僅規(guī)定歸農(nóng)民集體所有，但對“農(nóng)民集體”的含義、表現(xiàn)形態(tài)未做明確界定，并將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織混用?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定村民小組具有經(jīng)營土地的權(quán)利，而在我國《村民委員會組織法》中，村民小組卻隸屬于村委會，無獨立地位，其對土地的經(jīng)營管理權(quán)也就當(dāng)然地收歸村委會了。村民委員會并不是集體土地所有權(quán)主體，它只是村集體事務(wù)的實

8、際操作者，我們應(yīng)該把村民委員會與農(nóng)民集體本身相區(qū)別。一方面，從村民委員會性質(zhì)來看，我國法律規(guī)定村民委員會是基層群眾性自治組織。另一方面，我國《村民委員會組織法》和《土地管理法》規(guī)定村民委員會管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，可見，法律并沒有賦予村民委員會以土地所有權(quán)，村民委員會只是土地的經(jīng)營管理者，并非土地所有者。盡管我國《農(nóng)村土地承包法》的立法說明具體規(guī)定體現(xiàn)了承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，然而農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容卻由發(fā)包方和承包方

9、約定，并未法定化。另外，根據(jù)該法第56條規(guī)定，當(dāng)事人一方違反合同義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。由此，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)難以得到物權(quán)法的保護(hù)。2、行政介入。農(nóng)民集體土地所有權(quán)矛盾的核心問題是政府在利益驅(qū)動下的政治操縱和強勢介入。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家計劃決定生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少和如何分配，土地的控制權(quán)事實上不在所有者，而在國家手中。在實行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制后，國家基于其利益的需要，仍未放松對農(nóng)村集體土地的控制，只是變換了方式，通過政策和法律對農(nóng)民集體土

10、地所有權(quán)進(jìn)行實際控制。土地所有權(quán)主體的虛位，使國家對農(nóng)村集體土地的支配更加暢通無阻?，F(xiàn)實中，圈地和拆遷問題不斷，一些政府或部門濫用行政權(quán)征用土地，損害了農(nóng)民利益，導(dǎo)致了一些社會問題的產(chǎn)生。3、理論缺失。根據(jù)我國《憲法》和《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。然而《土地管理法》卻規(guī)定了村民委員會的“經(jīng)營”職能，這與根本法相沖突。村民委員會即不是行政組織也不是民事組織，不享有民事權(quán)利能

11、力和行為能力，不是民法上的“第三主體”，然而《農(nóng)村土地承包法》卻規(guī)定了它的民事責(zé)任，該組織的民事責(zé)任基礎(chǔ)是什么？最典型的是無財產(chǎn)基礎(chǔ)，這一問題頗值探討。另有不足的是，該法僅規(guī)定了村民委員會的民事責(zé)任，卻未涉及村干部的責(zé)任，因為在實踐中村民委員會侵犯農(nóng)民利益實際上表現(xiàn)為村干部在缺乏應(yīng)有的監(jiān)督情況下濫用“職權(quán)”。三、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的思考學(xué)界提出了改革我國農(nóng)村土地制度的基本思路。在農(nóng)村土地所有權(quán)方面，第一是集體土地國有化；第二是農(nóng)村土地