重塑公務(wù)員隊(duì)伍的激勵(lì)體系

1、1重塑公務(wù)員隊(duì)伍的激勵(lì)體系重塑公務(wù)員隊(duì)伍的激勵(lì)體系——兼論央地關(guān)系的改善兼論央地關(guān)系的改善聶輝華?摘要摘要：中共十八大以來(lái)，中央和地方的關(guān)系發(fā)生了調(diào)整，在國(guó)家治理方面發(fā)生了一些變化：第一，治理架構(gòu)從過(guò)去的M型轉(zhuǎn)向以M型為主同時(shí)強(qiáng)化U型特征，行政化的高壓督導(dǎo)模式使得基層執(zhí)行力度空前加強(qiáng)；第二，社會(huì)問(wèn)題頻繁爆發(fā)，政績(jī)考核開(kāi)始呈現(xiàn)明顯的多元化；第三，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)進(jìn)入中速增長(zhǎng)區(qū)間，支撐公務(wù)員薪酬的地方財(cái)力在支出剛性下已顯不足。在上述背景下，公

2、務(wù)員群體的激勵(lì)出現(xiàn)了一些扭曲，這包括：懶政和怠政、形式主義和官僚主義，教條主義，刁難和腐敗，人才流失。因此，有必要對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的激勵(lì)體系進(jìn)行改革，以適應(yīng)新形勢(shì)下的工作需要。我們建議：第一，在央地關(guān)系方面，繼續(xù)推進(jìn)放權(quán)，發(fā)揮地方積極性；第二，在公務(wù)員薪酬體系方面，建立法治化、與市場(chǎng)接軌的激勵(lì)機(jī)制；第三，在績(jī)效考核方面，突出重點(diǎn)，綜合評(píng)估，慎用“一票否決”；第四，在約束權(quán)力方面，以法治原則界定政府與市場(chǎng)的邊界；第五，在容錯(cuò)機(jī)制方面，確立有限

3、責(zé)任、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)的科學(xué)理念。關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞：公務(wù)員，激勵(lì)，懶政，中央，地方一、央地關(guān)系嬗變改變了公務(wù)員隊(duì)伍的激勵(lì)體系一、央地關(guān)系嬗變改變了公務(wù)員隊(duì)伍的激勵(lì)體系與西方國(guó)家不同，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面最大的特色之一就是政府發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用，而且中國(guó)政府的官僚體系本身也具有鮮明的特色。因此，要理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)，首先要理解中國(guó)的官僚體系，或者說(shuō)公務(wù)員體系。因此，要進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，要推進(jìn)全面深化改革，就必須解決公務(wù)員的激勵(lì)問(wèn)題。本報(bào)告將在中央和地

4、方關(guān)系的宏大背景下，剖析當(dāng)前中國(guó)公務(wù)員體系的激勵(lì)問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。自秦朝以來(lái)，中國(guó)就是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家。中央政權(quán)的目的是維持國(guó)家的持久。中國(guó)地域廣大，差異性很大，交通不便，因此為了維持統(tǒng)一的中央權(quán)威，中央政權(quán)會(huì)盡量減少地區(qū)差異（黃仁宇，2001）。在經(jīng)濟(jì)政策上，中央政權(quán)會(huì)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，打壓手工業(yè)和對(duì)外貿(mào)易，后者會(huì)導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，從而打破地區(qū)平衡；在法律法規(guī)上，中央政權(quán)提倡簡(jiǎn)明與劃一，實(shí)行“一刀切”的政策而不顧地方差異。

5、（一）十八大之前的央地關(guān)系以及治理特點(diǎn)（一）十八大之前的央地關(guān)系以及治理特點(diǎn)毛澤東曾說(shuō)，“百代皆行秦政治”。中國(guó)古代大一統(tǒng)的政治體系一直沿襲至今，并且不斷發(fā)展完善。如今，一個(gè)典型的中國(guó)政府體系由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府構(gòu)成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄村莊。每一級(jí)政府都管理兩類(lèi)主要機(jī)構(gòu)：一類(lèi)是下屬的部委辦局等組成部門(mén)，另一類(lèi)是下級(jí)行政轄區(qū)的政府。在目前的體制下，中國(guó)政府的組織架構(gòu)類(lèi)似于企業(yè)的事業(yè)部制（M型），即每個(gè)下級(jí)行政轄區(qū)擁有比較完整的機(jī)構(gòu)以及相對(duì)

6、獨(dú)立的職能，相當(dāng)于一個(gè)獨(dú)立核算的利潤(rùn)中心（俗稱(chēng)“塊塊”），它們都?xì)w上級(jí)政府“領(lǐng)導(dǎo)”，這種體制也叫屬地管理體制。與此同時(shí)，每級(jí)政府的職能部門(mén)（俗稱(chēng)“條條”）又負(fù)責(zé)“指導(dǎo)”對(duì)應(yīng)的下級(jí)政府的職能部門(mén)，并且有少數(shù)部門(mén)（例如國(guó)稅、煤監(jiān)、海關(guān)、銀行）實(shí)行自上而下的垂直管理。實(shí)行垂直管理的體制類(lèi)似于企業(yè)的職能制（U型），但實(shí)行垂直管理的部門(mén)通常是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即以上級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為主、地方政府領(lǐng)導(dǎo)為輔。我們假設(shè)一級(jí)政府有兩個(gè)組成部門(mén)（例如農(nóng)業(yè)部、國(guó)稅總局

7、），兩個(gè)下屬行政轄區(qū)的政府（河北省、山東?。?，那么我們可以用圖1簡(jiǎn)明地表示中國(guó)的政府架構(gòu)，其中實(shí)線表示領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，虛線表示指導(dǎo)關(guān)系。除了政府，更重要的機(jī)構(gòu)是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)委員會(huì)，其機(jī)構(gòu)設(shè)置也與圖1類(lèi)似，并?聶輝華，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。本文系教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《深化“放管服”改革促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化研究》的階段性成果之一。文責(zé)自負(fù)。3府必須回應(yīng)公民對(duì)各類(lèi)責(zé)任事故的不滿，尤其是當(dāng)媒體廣泛報(bào)道了某個(gè)責(zé)

8、任事故之后。上述三個(gè)因素導(dǎo)致了對(duì)地方政府及其官員的問(wèn)責(zé)具有較大的隨機(jī)性、主觀性和臨時(shí)性，從而形成了運(yùn)動(dòng)式治理的基本特征。這些運(yùn)動(dòng)式治理包括但不限于：反腐敗、打黑除惡、掃黃打非、整治黑車(chē)、清理小產(chǎn)權(quán)房、“保衛(wèi)藍(lán)天行動(dòng)”，等等。在實(shí)施運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)，地方政府往往調(diào)動(dòng)所有相關(guān)部門(mén)的力量，從組織、宣傳、警力、財(cái)政、法律等多個(gè)方面入手，成立指揮部，以準(zhǔn)軍事化的方式聯(lián)合行動(dòng)。這些運(yùn)動(dòng)式治理具有幾個(gè)明顯的共同特征（唐賢興，2009）：第一，任務(wù)是臨時(shí)性