財(cái)政體制變遷與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于地方政府行為的研究.pdf

1、自改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)近30年，是全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家，并且這種趨勢(shì)仍將繼續(xù)。中國(guó)的迅猛發(fā)展贏得了世界的尊重和贊美，國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界稱中國(guó)增長(zhǎng)奇跡為所謂的“中國(guó)之謎”，中國(guó)的增長(zhǎng)模式和內(nèi)在規(guī)律已成為世界經(jīng)濟(jì)學(xué)的最大論題之一。對(duì)中國(guó)過去發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的成功總結(jié)，對(duì)于指導(dǎo)中國(guó)以后的改革無(wú)疑具有非同尋常的意義，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家借鑒中國(guó)經(jīng)驗(yàn)以實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)也無(wú)疑具有非常重要的意義。 在改革前，中國(guó)的資本、勞動(dòng)、技術(shù)進(jìn)步和人力資本等資源

2、稟賦并不具備經(jīng)濟(jì)起飛的基本要求。在中國(guó)發(fā)展的過程中，制度改革改善了資源配置的效率和激發(fā)了經(jīng)濟(jì)主體的動(dòng)力，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程中起了決定性的制度促進(jìn)作用。制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性已成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界的基本共識(shí)，但對(duì)于不同的制度的形成機(jī)制及如何作用于經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)還很不夠，對(duì)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)也是如此。 財(cái)政體制改革，作為經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合點(diǎn)，是最為重要的一項(xiàng)改革。在中國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)、制度、文化背景下，根據(jù)改革的經(jīng)驗(yàn)，最重要的可能不

3、是“做對(duì)價(jià)格”（getting prices right），因?yàn)樵谑袌?chǎng)不完備的時(shí)候，根本就不可能存在正確的價(jià)格；更重要的可能是“做對(duì)激勵(lì)”（getting incentives right），因?yàn)榧?lì)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更為深刻的主題，價(jià)格機(jī)制不過是激勵(lì)機(jī)制的一種方式而已。財(cái)政體制正是做對(duì)激勵(lì)的典型重要改革，但我們目前對(duì)財(cái)政體制如何作用于經(jīng)濟(jì)，特別是中國(guó)特殊的制度背景下的作用機(jī)制的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 西方財(cái)政分權(quán)理論以聯(lián)邦制的發(fā)達(dá)國(guó)家

4、為研究樣本，我國(guó)的情況與之有很大的不同：（1）西方地方政府的約束和壓力來(lái)自居民的“用手投票”和“用腳投票”，而我國(guó)地方政府的約束和壓力主要來(lái)自上級(jí)政府的政績(jī)考核；（2）西方地方政府的施政目標(biāo)是提供地方公共品，而我國(guó)地方政府的主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的最大化；（3）西方地方政府擁有獨(dú)立的財(cái)政收支安排權(quán)力，我國(guó)財(cái)政體制的決定權(quán)在中央，地方政府在其框架范圍內(nèi)行動(dòng)；（4）西方地方政府的行政和經(jīng)濟(jì)權(quán)力有限，我國(guó)地方政府掌握強(qiáng)大的行政和經(jīng)濟(jì)資源

5、。 本文以財(cái)政體制改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系作為研究對(duì)象，深入探討具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度條件下，財(cái)政體制對(duì)地方政府的激勵(lì)從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程。地方政府面對(duì)中央政府設(shè)定的財(cái)政分配體制，為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入目標(biāo)的最大化，地方必然充分利用所掌握的政治、行政、經(jīng)濟(jì)資源扶持和資助能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)和增長(zhǎng)模式的快速發(fā)展。本文深入分析了每一次財(cái)政體制改革對(duì)地方政府的利益的影響和效應(yīng)，地方政府追求自身目標(biāo)引發(fā)的行為方式轉(zhuǎn)變和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，從而深

6、入探究財(cái)稅體制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度根源。基于前面的研究，提出了財(cái)稅體制和政策改革的原則性建議，以便在今后的改革中更好的規(guī)范和調(diào)整政府間關(guān)系和資源配置方式，更好的引導(dǎo)和發(fā)揮地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。 第一部分，導(dǎo)論。說(shuō)明了本論文的研究背景和意義，對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于財(cái)政分權(quán)和中國(guó)財(cái)政體制改革的重要研究進(jìn)行了梳理和綜述。研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在時(shí)間的演化上并不存在簡(jiǎn)單的單調(diào)關(guān)系。單純的財(cái)政分權(quán)而沒有相適應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的配合，不僅未

7、必能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而有可能走向事情的反面。對(duì)于財(cái)政體制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，需要結(jié)合具體的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度、地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行為機(jī)制等方面進(jìn)行研究，才能得出建設(shè)性且有益的研究結(jié)論。最后，提出了本文的研究框架和方法，總結(jié)了本研究的創(chuàng)新和不足之處。 第二部分，理論基礎(chǔ)和研究前提。本部分對(duì)財(cái)政體制、財(cái)政體制變遷、財(cái)政分權(quán)和集權(quán)的概念進(jìn)行了辨析，著重指出本文研究的財(cái)政體制是指狹義的財(cái)政體制，即中央政府與地方各級(jí)政府之間

8、財(cái)權(quán)與財(cái)力的劃分及其矛盾處理。介紹了本文研究的理論基礎(chǔ)：公共選擇理論和激勵(lì)機(jī)制理論。 財(cái)政體制的利益相關(guān)方——中央和地方政府，有著不同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和行為。中央政府在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，在集權(quán)與分權(quán)之中平衡，在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)下努力使控制力最大化；中央政府擁有政治優(yōu)勢(shì)，可以通過體制改革和加強(qiáng)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。 我國(guó)“用手投票”機(jī)制和“用腳投票”機(jī)制很弱，地方政府官員的升遷是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展（尤其是GDP）的相對(duì)績(jī)效考核機(jī)制，地方

9、官員的目標(biāo)人格化為地方政府的目標(biāo)，使得地方政府的目標(biāo)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和財(cái)政收入增加，行為越來(lái)越呈現(xiàn)商業(yè)性的趨向，這種為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉。同時(shí)，由于我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)，很多重要的資源都以公有的名義掌握在地方政府手里，地方政府擁有強(qiáng)大的資源和政治動(dòng)員能力，使得其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為可能。這種財(cái)政分權(quán)化的進(jìn)程是理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成功的關(guān)鍵所在（Qian et al．，1995）。 第三部分，我國(guó)財(cái)政體制的改革歷程

10、。本部分詳細(xì)介紹了30年的財(cái)政體制改革，對(duì)從1979年到1993年間嘗試的多種形式的財(cái)政包干制和1994年后實(shí)行的分稅制的改革背景、內(nèi)容進(jìn)行了分析和探討，特別是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)形成的階段特點(diǎn)，研究了財(cái)政收支分配與資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，指出不斷調(diào)整中央與地方之間的分配關(guān)系，適應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展變化的需要，發(fā)揮了中央宏觀調(diào)控有效性和地方積極性。 第四部分，財(cái)政包干制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。80年代，整個(gè)社會(huì)處于短缺經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)生產(chǎn)率低，商

11、品市場(chǎng)輻射范圍小，財(cái)政體制決定了地方政府能從自行投資工業(yè)企業(yè)中獲得財(cái)政收入增加和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處，地方政府動(dòng)員各種資源辦工業(yè)企業(yè)的行為豐富了市場(chǎng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，隨著生產(chǎn)發(fā)展和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，各地重復(fù)投資的矛盾開始顯現(xiàn)，地方政府出于狹隘的地方利益采取了市場(chǎng)分割和保護(hù)主義的政策，財(cái)政包干開始阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 對(duì)于20世紀(jì)80年代的財(cái)政包干制，本文以邊際分成率作為反映財(cái)政分權(quán)度的指標(biāo)，通過檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了顯著的

12、作用，這與財(cái)政分權(quán)能夠提高經(jīng)濟(jì)效率的假設(shè)是一致的。同時(shí)我們還發(fā)現(xiàn)投資增長(zhǎng)、農(nóng)村改革、非國(guó)有部門的發(fā)展是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)正是通過推動(dòng)偏向性的投資來(lái)實(shí)現(xiàn)的。 第五部分，分稅制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1994年的分稅制改變了中央和地方政府財(cái)政收入的分配方式，引起了地方政府的行為方式和支出的偏向發(fā)生了變化。地方政府自主投資辦工業(yè)企業(yè)的沖動(dòng)大大降低，對(duì)工業(yè)發(fā)展由追求“所有”改為追求“所在”，各地方大力推動(dòng)“招商引資”。

13、地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“城市化”建設(shè)，以保證土地財(cái)政和地方主體稅種的優(yōu)先增長(zhǎng)，同時(shí)以“城市化”帶動(dòng)“工業(yè)化”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。目前，“城市化”發(fā)展過快與地方政府的急功近利，累積了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。 對(duì)于分稅制改革以后的財(cái)政分權(quán)，設(shè)計(jì)了四個(gè)指標(biāo)，從不同的角度分析了中國(guó)分稅制改革前后的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。對(duì)23個(gè)地區(qū)1986—1992年和1994—2007年的對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，分稅制改革顯著地改善了財(cái)政分

14、權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，1994年后財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的系數(shù)顯著正；引入虛擬變量，相應(yīng)的回歸支持我國(guó)財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系存在顯著的跨時(shí)差異。 第六部分，結(jié)論、建議與展望。本部分簡(jiǎn)要總結(jié)了各部分的研究結(jié)論，指出我國(guó)財(cái)政體制的改革適應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，在其他體制改革的配合下，發(fā)揮了激勵(lì)地方政府的作用。改革30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌跡，財(cái)政體制的制度決定特征非常明顯和清晰。 財(cái)政體制改革的順利推行，固然有政治優(yōu)勢(shì)方面的原因

15、，更重要的是體制改革實(shí)施的是增量改革，符合了激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的“參與約束”和“激勵(lì)相容約束”，保證了地方利益，減少了體制改革的阻力。地方政府擁有強(qiáng)大的政治和經(jīng)濟(jì)控制力，是其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用的原因，也是理解中國(guó)式財(cái)政分權(quán)和地方政府作用的關(guān)鍵。 現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制，地方政府組織收入最大的激勵(lì)來(lái)自“城市化”的相關(guān)稅種和土地收入，發(fā)展到目前，已導(dǎo)致一系列政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。如果不改變目前的財(cái)政分享體制，地方政府沒有動(dòng)力改變目前的經(jīng)