財政體制變遷與經濟增長——基于地方政府行為的研究.pdf

1、自改革開放以來，中國經濟持續(xù)高速增長近30年，是全球經濟增長最快的國家，并且這種趨勢仍將繼續(xù)。中國的迅猛發(fā)展贏得了世界的尊重和贊美，國際經濟學界稱中國增長奇跡為所謂的“中國之謎”，中國的增長模式和內在規(guī)律已成為世界經濟學的最大論題之一。對中國過去發(fā)展經驗的成功總結，對于指導中國以后的改革無疑具有非同尋常的意義，對于發(fā)展中國家借鑒中國經驗以實現發(fā)展目標也無疑具有非常重要的意義。 在改革前，中國的資本、勞動、技術進步和人力資本等資源

2、稟賦并不具備經濟起飛的基本要求。在中國發(fā)展的過程中，制度改革改善了資源配置的效率和激發(fā)了經濟主體的動力，在實現經濟增長的過程中起了決定性的制度促進作用。制度對經濟發(fā)展的重要性已成為國際經濟學界的基本共識，但對于不同的制度的形成機制及如何作用于經濟的認識還很不夠，對中國經驗的認識也是如此。 財政體制改革，作為經濟體制改革和政治體制改革的結合點，是最為重要的一項改革。在中國特殊的經濟、制度、文化背景下，根據改革的經驗，最重要的可能不

3、是“做對價格”（getting prices right），因為在市場不完備的時候，根本就不可能存在正確的價格；更重要的可能是“做對激勵”（getting incentives right），因為激勵機制是經濟發(fā)展中更為深刻的主題，價格機制不過是激勵機制的一種方式而已。財政體制正是做對激勵的典型重要改革，但我們目前對財政體制如何作用于經濟，特別是中國特殊的制度背景下的作用機制的研究還遠遠不夠。 西方財政分權理論以聯邦制的發(fā)達國家

4、為研究樣本，我國的情況與之有很大的不同：（1）西方地方政府的約束和壓力來自居民的“用手投票”和“用腳投票”，而我國地方政府的約束和壓力主要來自上級政府的政績考核；（2）西方地方政府的施政目標是提供地方公共品，而我國地方政府的主要目標是經濟增長和財政收入的最大化；（3）西方地方政府擁有獨立的財政收支安排權力，我國財政體制的決定權在中央，地方政府在其框架范圍內行動；（4）西方地方政府的行政和經濟權力有限，我國地方政府掌握強大的行政和經濟資源

5、。 本文以財政體制改革與經濟增長的關系作為研究對象，深入探討具體的經濟環(huán)境和制度條件下，財政體制對地方政府的激勵從而實現經濟增長的過程。地方政府面對中央政府設定的財政分配體制，為了經濟增長和財政收入目標的最大化，地方必然充分利用所掌握的政治、行政、經濟資源扶持和資助能實現其經濟目標的產業(yè)和增長模式的快速發(fā)展。本文深入分析了每一次財政體制改革對地方政府的利益的影響和效應，地方政府追求自身目標引發(fā)的行為方式轉變和目標實現機制，從而深

6、入探究財稅體制促進經濟增長的制度根源。基于前面的研究，提出了財稅體制和政策改革的原則性建議，以便在今后的改革中更好的規(guī)范和調整政府間關系和資源配置方式，更好的引導和發(fā)揮地方政府推動經濟增長的動力。 第一部分，導論。說明了本論文的研究背景和意義，對國內外關于財政分權和中國財政體制改革的重要研究進行了梳理和綜述。研究發(fā)現，財政分權與經濟增長在時間的演化上并不存在簡單的單調關系。單純的財政分權而沒有相適應的政治、經濟環(huán)境的配合，不僅未

7、必能促進經濟增長，反而有可能走向事情的反面。對于財政體制與經濟增長的關系，需要結合具體的經濟制度環(huán)境、市場經濟發(fā)育程度、地方政府促進經濟增長的行為機制等方面進行研究，才能得出建設性且有益的研究結論。最后，提出了本文的研究框架和方法，總結了本研究的創(chuàng)新和不足之處。 第二部分，理論基礎和研究前提。本部分對財政體制、財政體制變遷、財政分權和集權的概念進行了辨析，著重指出本文研究的財政體制是指狹義的財政體制，即中央政府與地方各級政府之間

8、財權與財力的劃分及其矛盾處理。介紹了本文研究的理論基礎：公共選擇理論和激勵機制理論。 財政體制的利益相關方——中央和地方政府，有著不同的經濟目標和行為。中央政府在追求經濟發(fā)展的過程中，在集權與分權之中平衡，在追求經濟發(fā)展的目標下努力使控制力最大化；中央政府擁有政治優(yōu)勢，可以通過體制改革和加強監(jiān)管實現目標。 我國“用手投票”機制和“用腳投票”機制很弱，地方政府官員的升遷是基于經濟發(fā)展（尤其是GDP）的相對績效考核機制，地方

9、官員的目標人格化為地方政府的目標，使得地方政府的目標表現為經濟快速增長和財政收入增加，行為越來越呈現商業(yè)性的趨向，這種為增長而競爭的激勵成為推動經濟增長的動力源泉。同時，由于我國的社會主義性質，很多重要的資源都以公有的名義掌握在地方政府手里，地方政府擁有強大的資源和政治動員能力，使得其推動經濟增長成為可能。這種財政分權化的進程是理解中國經濟改革成功的關鍵所在（Qian et al．，1995）。 第三部分，我國財政體制的改革歷程

10、。本部分詳細介紹了30年的財政體制改革，對從1979年到1993年間嘗試的多種形式的財政包干制和1994年后實行的分稅制的改革背景、內容進行了分析和探討，特別是根據經濟發(fā)展和市場形成的階段特點，研究了財政收支分配與資源配置和經濟發(fā)展的關系，指出不斷調整中央與地方之間的分配關系，適應了我國經濟快速發(fā)展變化的需要，發(fā)揮了中央宏觀調控有效性和地方積極性。 第四部分，財政包干制與經濟增長。80年代，整個社會處于短缺經濟，勞動生產率低，商

11、品市場輻射范圍小，財政體制決定了地方政府能從自行投資工業(yè)企業(yè)中獲得財政收入增加和經濟增長的好處，地方政府動員各種資源辦工業(yè)企業(yè)的行為豐富了市場，促進了經濟增長。但是，隨著生產發(fā)展和勞動生產率的提高，各地重復投資的矛盾開始顯現，地方政府出于狹隘的地方利益采取了市場分割和保護主義的政策，財政包干開始阻礙經濟發(fā)展。 對于20世紀80年代的財政包干制，本文以邊際分成率作為反映財政分權度的指標，通過檢驗，發(fā)現財政分權對經濟增長起到了顯著的

12、作用，這與財政分權能夠提高經濟效率的假設是一致的。同時我們還發(fā)現投資增長、農村改革、非國有部門的發(fā)展是推動中國經濟增長的關鍵因素，地方政府對經濟的推動正是通過推動偏向性的投資來實現的。 第五部分，分稅制與經濟增長。1994年的分稅制改變了中央和地方政府財政收入的分配方式，引起了地方政府的行為方式和支出的偏向發(fā)生了變化。地方政府自主投資辦工業(yè)企業(yè)的沖動大大降低，對工業(yè)發(fā)展由追求“所有”改為追求“所在”，各地方大力推動“招商引資”。

13、地方政府促進經濟增長的重點轉向“城市化”建設，以保證土地財政和地方主體稅種的優(yōu)先增長，同時以“城市化”帶動“工業(yè)化”，實現經濟增長目標。目前，“城市化”發(fā)展過快與地方政府的急功近利，累積了一系列的政治、經濟和社會問題。 對于分稅制改革以后的財政分權，設計了四個指標，從不同的角度分析了中國分稅制改革前后的財政分權與經濟增長之間的關系。對23個地區(qū)1986—1992年和1994—2007年的對比研究發(fā)現，分稅制改革顯著地改善了財政分

14、權對經濟增長的影響，1994年后財政分權與經濟增長的系數顯著正；引入虛擬變量，相應的回歸支持我國財政分權與經濟增長的關系存在顯著的跨時差異。 第六部分，結論、建議與展望。本部分簡要總結了各部分的研究結論，指出我國財政體制的改革適應了我國經濟社會快速發(fā)展的需要，在其他體制改革的配合下，發(fā)揮了激勵地方政府的作用。改革30年經濟發(fā)展的軌跡，財政體制的制度決定特征非常明顯和清晰。 財政體制改革的順利推行，固然有政治優(yōu)勢方面的原因

15、，更重要的是體制改革實施的是增量改革，符合了激勵機制設計的“參與約束”和“激勵相容約束”，保證了地方利益，減少了體制改革的阻力。地方政府擁有強大的政治和經濟控制力，是其在經濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用的原因，也是理解中國式財政分權和地方政府作用的關鍵。 現行的財政分權體制，地方政府組織收入最大的激勵來自“城市化”的相關稅種和土地收入，發(fā)展到目前，已導致一系列政治、經濟和社會問題。如果不改變目前的財政分享體制，地方政府沒有動力改變目前的經