地方政府稅收分成、政府行為與地方經濟增長——基于地級城市面板數據的實證分析.pdf

1、1994年分稅制以來，中央與地方政府間財政管理體制逐步建立與完善，各省比照中央與地方間財政管理體制建立了本省的省對下財政制度，通過“稅收分成”確立省級與地級市政府的固定收入、共享收入及分成方式，并對省際稅收收入按照總額分成、遞增分成及稅種分成等模式在各級政府間進行劃分。“一省一式”的地方稅收收入劃分方案一方面考量著各省級政府在處理自由空間分級管理的分權性制度安排，同時也考量著地級市政府在進行自我管理、地方政府行為能力、制度創(chuàng)新異質性與轄

2、區(qū)內要素流動性等經濟問題的權衡舉措。對于地方政府而言，其擁有的是不完全稅權，地方政府間財政關系與中央和省級政府層面的財政關系存在著明顯差異，因此稅收分成是地方稅收收益權配置的主體部分，對地方政府稅收分成展開研究，能夠較好的從一個側面反映地方政府間財政關系和地方政府與市場間財政關系。
　　學界關于財政分權與集權產生的激勵效應之爭由來已久。我國經濟在過去的30年里得到了快速增長，學者們圍繞著“經濟增長之謎”展開了系列研究，研究者們普遍

3、認同有效的“激勵”措施能使得地方政府存在強烈的“努力”轉變政府行為推動地方經濟建設，即“財政激勵”和“晉升激勵”。財政激勵學派認為:地方政府發(fā)展經濟的強烈意愿來自于可支配性財政收入，財政激勵能有效克制地方政府對企業(yè)伸出“攫取之手”，投入基礎建設，推動經濟增長;相比較而言，“晉升激勵”遏制了政府間區(qū)域合作，引致的努力水平較“財政激勵”而言顯得更低。在稅收分成制度框架下，受財政激勵效應影響，政府為了實現自身利益最大化而將社會福利最大限度放大

4、，“財政激勵”顯著優(yōu)于“晉升激勵”(喬寶云，劉樂崢，尹訓東，過深，2014)。
　　本文在中國式財政激勵理論框架下試圖回應以下三個問題:第一，分稅制改革以來，“各自裁量”的地方政府間稅收分成的變化軌跡、現狀及其特點如何？第二，具有代表性的地方主體稅種的分成變化對地級市政府行為產生何種激勵效應？第三，地方政府間稅收分成變化對于經濟增長在企業(yè)層面和宏觀層面分別作何種影響？圍繞著這三個問題，本文利用地方稅主體稅種在兩級政府間稅收分成變化

5、代替以往的財政分權指標，創(chuàng)建面板數據，運用財政分權理論構建雙重差分模型、空間多水平模型和空間杜賓模型，基于地級市政府財政收支提供的經驗證據實證分析稅收分成對地方政府行為的影響，從工業(yè)企業(yè)和宏觀兩個層面剖析促進區(qū)域經濟發(fā)展效應，提出政策建議。本文具體作如下幾方面工作:
　　第一，整理了1994年以來各省下發(fā)的省以下財政體制文件，梳理各省省級政府與地級市政府間稅收收入劃分狀況，分析我國地方政府稅收分成的現狀及特點。分析得出:我國省級政

6、府與地級市政府稅收分成并非完全意義上的分稅制財政體制，各地區(qū)財政體制存在進程不統(tǒng)一、變革不徹底等特征，即包涵分稅制財政管理體制，又嵌套著歷次財政體制改革沿襲的殘留。目前的地方政府稅收分成創(chuàng)新制度與區(qū)域經濟發(fā)展水平呈現正相關，省對地級市的稅收分成體制呈現出增收激勵方式逐步多樣化、財政體制制訂更趨細膩化、對區(qū)域發(fā)展不平衡資源稟賦不同的地區(qū)采取差異化的稅收分成管理、激勵措施逐步增加等特點。
　　第二，實證分析了地級市政府的稅收分成變化對

7、政府行為的影響。論證了地方政府在應對營業(yè)稅稅收集權時，將通過各類有效的手段發(fā)展經濟，以擴大本地稅基，增加一般預算收入。地方政府在面對主體稅種稅收集權時，會加大對財政規(guī)模的支持力度，地方政府財政狀況反而有所好轉。不同經濟發(fā)展水平的地區(qū)應對稅收集權的方法不一，稅收集權對地方財政狀況的影響途徑存在明顯差異，稅收集權實際上減少了欠發(fā)達地區(qū)的財政支出，該地區(qū)無法通過發(fā)展本地經濟維持原有的財政狀況;而對于發(fā)達地區(qū)而言，其擁有充足的經濟發(fā)展手段，因此

8、稅收集權并不會減少其地區(qū)原有的財政支出水平，這些地區(qū)財政自給率升高，并能夠維持本地的原有財政狀況。因此，發(fā)達地區(qū)應對營業(yè)稅稅收集權的措施更加積極有效。
　　第三，實證分析了省與地級市政府間增值稅分成比例變化對轄區(qū)內規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)規(guī)模及主營業(yè)務收入的影響。通過分析增值稅分成發(fā)生變化的城市樣本觀察增值稅稅收分成變化對地方經濟發(fā)展狀況的微觀效應。結果表明:增值稅稅收分成的減少將導致地區(qū)的工業(yè)產值和主營業(yè)務收入得到顯著提升;地方政府將通

9、過擴大本地工業(yè)產業(yè)規(guī)模來應對稅收降低的可能，以穩(wěn)定增值稅稅收的持續(xù)增長;面對稅收分成比例的下降，地方政府將尋求積極途徑解決稅收問題。在穩(wěn)定地方財力過程中，地方政府更多的是依賴內資企業(yè)，地級市政府在面對增值稅稅收集權時，主要通過擴大內資企業(yè)的產值規(guī)模來增加本地稅基，而對外資企業(yè)以及港澳臺企業(yè)的產值無法產生顯著作用，工業(yè)企業(yè)產值的擴大來源于數量的增加，而非已有企業(yè)自身規(guī)模的擴大。由此，我們判定地方政府在應對增值稅稅收集權時，主要是通過積極引

10、進新的企業(yè)進入當地以擴大稅基。
　　第四，構建了空間和時間雙向固定的空間杜賓模型和多水平空間模型，實證分析在中國式財政分權體制下，地方政府為發(fā)展地區(qū)經濟而與上級政府、周邊同級政府間的策略互動特征?？臻g杜賓模型的研究結果表明:地方政府受中央和省級政府的制度約束，為實現經濟增長會刻意降低稅收征管效率，表面妥協(xié)于中央和省級政府，實則通過制度創(chuàng)新，尤其是土地財政手段來促進轄區(qū)經濟增長;財政分權體制下，以外商直接投資率為代表的市級政府間橫向

11、競爭加劇顯著促進地區(qū)經濟增長;相鄰地區(qū)的經濟產出和財政收入特征會顯著的影響本地經濟增長，地理相鄰的地區(qū)經濟增長率每提高1個百分點會帶動本地經濟增長率提高0.368％經濟發(fā)展水平相近的地區(qū)稅收分成度、外商直接投資率和轉移支付享有率的增加則會抑制本地經濟增長。群組內的稅收分成對經濟增長的影響系數為-0.089，遠小于群組間的-0.210，顯示財政分權框架下的省際區(qū)域間橫向競爭強于同省份各市間橫向競爭;對外開放度在組群內表現為抑制經濟增長，而