我國服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)研究——理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵定位與路徑選擇.pdf

1、在我國，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，解決了溫飽問題的公眾對(duì)公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。公眾不僅對(duì)公共服務(wù)的種類和數(shù)量要求越來越多，而且對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量要求也越來越高，在這種背景下，建設(shè)服務(wù)型政府是適應(yīng)社會(huì)公共需求不斷增長(zhǎng)的必然選擇。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是中國最基層的一級(jí)行政機(jī)關(guān)。從地位和功能上看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國政府體系的最末梢，與廣大農(nóng)村和農(nóng)民聯(lián)系最為密切，擔(dān)負(fù)著農(nóng)村絕大多數(shù)行政事務(wù)，在維護(hù)

2、政治管理、提供社會(huì)服務(wù)、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面具有特殊的作用。因此，如何在政府體系的末梢建立起服務(wù)導(dǎo)向的職能結(jié)構(gòu)，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有深遠(yuǎn)的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。 有鑒于此，文章以中華人民共和國建立以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為研究單元，以馬克思主義農(nóng)村發(fā)展理論、中央和地方關(guān)系理論、國家與社會(huì)關(guān)系理論、政府與市場(chǎng)關(guān)系理論、結(jié)構(gòu)功能主義等為研究基礎(chǔ)，運(yùn)用文獻(xiàn)分析、歷史分析、比較研究和實(shí)踐調(diào)研等方法，分析梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和機(jī)構(gòu)發(fā)展沿革的具體軌跡，指出構(gòu)建

3、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史必要性，總結(jié)提煉服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)涵和特征，并結(jié)合對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)現(xiàn)狀和政府轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)的分析，提出服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革模型，以期為社會(huì)主義新農(nóng)村背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革提供理論和實(shí)踐參考。 從我國建國以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的基本歷程來看，新中國建立以后到改革開放之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全能型政府，職能無所不在卻又缺乏自主性；改革開放以后，隨著分稅制的確立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)不斷膨脹，自主性不斷增強(qiáng)，但職能直接深入到市場(chǎng)

4、經(jīng)濟(jì)中，偏離了公共服務(wù)的作用，成為一種發(fā)展型政府。在這種模式下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為一切工作的軸心，對(duì)社會(huì)公共服務(wù)形成擠出效應(yīng)，資源用于社會(huì)發(fā)展的部分也就相應(yīng)減少，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力滿足基層社會(huì)對(duì)公共服務(wù)和公共物品的需要，相應(yīng)地，也就無法獲取自身發(fā)展所需要的政治支持。 進(jìn)入21世紀(jì)以來，稅費(fèi)改革工作的推進(jìn)、農(nóng)業(yè)稅的取消、基層市民社會(huì)的發(fā)展成熟等，逐步改變了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生態(tài)系統(tǒng)中權(quán)力、經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)資源的配置狀況，重構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)原有的國

5、家與社會(huì)的關(guān)系，發(fā)展型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弊端也日益明顯，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呼之欲出。從發(fā)展型政府走向服務(wù)型政府，也就成為改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的當(dāng)務(wù)之急。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的出現(xiàn)具有其深刻的歷史必然性，它既是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)特征的超越，也是對(duì)已有改革實(shí)踐的突破，更是當(dāng)前中央與地方關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系以及國家與社會(huì)關(guān)系嬗變背景下的產(chǎn)物。 作為中國最基層一級(jí)的行政組織，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備服務(wù)型政府的一般內(nèi)涵，但同時(shí)也有自身的特殊性?？傮w說來，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是促

6、進(jìn)農(nóng)村建設(shè)的政府、是提供農(nóng)村公共服務(wù)的政府、是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的政府、是擴(kuò)大農(nóng)村民主參與的政府，它具有“以農(nóng)民的公共需求為導(dǎo)向、合理的事權(quán)關(guān)系、彈性的組織結(jié)構(gòu)、適當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)力以及民主的公共參與”等五個(gè)方面的特征。 然而，就目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)人員配置的格局仍然以傳統(tǒng)治理的方式安排、政府體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)程比較緩慢、其所應(yīng)履行的公共服務(wù)職責(zé)也未全部?jī)冬F(xiàn)，財(cái)權(quán)、事權(quán)的分配與其能力不相對(duì)稱，績(jī)效考評(píng)機(jī)制既缺乏科學(xué)有

7、效性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的軟、硬件設(shè)施和條件都非常差。為此，不少學(xué)者提出了多種改革方案，如“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，將它建設(shè)成為一級(jí)完備或完全的農(nóng)村基層政府組織甚至將其向村級(jí)組織延伸”，“虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將其改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行‘縣政、鄉(xiāng)派’”，“建設(shè)官民合作的‘鄉(xiāng)政自治模式’”，“撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等。但是，學(xué)者所提出的各種改革模式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的宏觀環(huán)境考慮比較少，事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身所遇到的問題主要是取決于宏觀的制度關(guān)系，換言之，

8、是已有的、不合理的中央與地方關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系以及國家與社會(huì)關(guān)系造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)有的困局。有鑒于此，筆者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革置于這三個(gè)總體關(guān)系的背景下進(jìn)行考察，認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的改革路徑是減少經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)化服務(wù)職能，使之成為能反映轄區(qū)內(nèi)居民需求、能滿足居民參與愿望、能供給基本公共服務(wù)、能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。 構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須置于整個(gè)中國政府改革的背景之下進(jìn)行思考，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不可能脫離整個(gè)政府體系的系統(tǒng)創(chuàng)

9、新戰(zhàn)略而另起爐灶；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革又具有自身的特殊性，在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的整體戰(zhàn)略中承擔(dān)起相對(duì)獨(dú)特的使命。因此，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革模型，必須既要從系統(tǒng)的角度思考，又要結(jié)合自身的結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行設(shè)置。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革模式的設(shè)置應(yīng)該從兩個(gè)方面進(jìn)行考慮：其一是外圍關(guān)系層面，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從中央與地方、政府與市場(chǎng)以及國家與社會(huì)的層面進(jìn)行合理界定；其二是從結(jié)構(gòu)功能角度界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和機(jī)構(gòu)。只有“關(guān)系”和“主體”這兩方面的因素相互

10、配合，才可能真正使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為服務(wù)型政府。從這個(gè)角度出發(fā)，筆者把服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革模式界定為“關(guān)系-主體型”改革模式。 盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命運(yùn)，緊緊地系于中國政府整體的改革，盡管離開全國一盤棋的整體部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革本身斷無成功可言，但是，這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能改革或者改革無所作為，恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府體系的末梢，可以充分利用其“船小好掉頭”的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮自主性和能動(dòng)性，利用新農(nóng)村建設(shè)的機(jī)會(huì)率先建設(shè)成服務(wù)型政府，這對(duì)于我國政府整

11、體改革戰(zhàn)略的推進(jìn)也將大有裨益。 本文將分為六章。導(dǎo)論部分簡(jiǎn)要地描述了論文的技術(shù)信息。正文部分包括第2-5章。首先分析構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理論基礎(chǔ)，指出馬克思主義農(nóng)村發(fā)展理論、地方治理理論、國家與社會(huì)關(guān)系理論、公共物品理論、結(jié)構(gòu)與功能主義理論以及新公共管理理論能夠?yàn)榉?wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)提供理論指導(dǎo)作用；其次，對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行了界定，并梳理了建國以來直到當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的大致歷程，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從全能型政府的出現(xiàn)到發(fā)展型政府的形成，

12、再到服務(wù)型政府的提出，具有歷史必然性：第三，結(jié)合服務(wù)型政府的特征，從“促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、提供農(nóng)村公共服務(wù)、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、擴(kuò)大農(nóng)村民主參與”四個(gè)層面來確立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本內(nèi)涵，歸納了服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的五大治理特征，并借此對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的現(xiàn)狀和政府轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)做了分析，同時(shí)還總結(jié)了新世紀(jì)我國構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所做的一些探索工作；第四，提出了我國構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革模型，即“關(guān)系-主體型”模式，即外圍關(guān)系層面和主體建構(gòu)層面疊合的模