市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府行為自主性研究——基于浙江的個(gè)案分析.pdf

1、在市場(chǎng)化的改革進(jìn)程中地方政府的角色行為模式為什么呈現(xiàn)出如此大的差異，并給地方工業(yè)化、市場(chǎng)化的路徑選擇帶來(lái)深刻的影響?而地方政府職能轉(zhuǎn)變作為行政體制改革的主題，為什么長(zhǎng)期滯后于市場(chǎng)化改革的進(jìn)程?本文認(rèn)為，問(wèn)題的核心在于，在制度環(huán)境的深刻變遷過(guò)程中，地方政府無(wú)論是職能履行還是政策執(zhí)行都存在著一種“選擇性”機(jī)制，地方政府能夠根據(jù)自身的效用偏好，有選擇性地履行職能和執(zhí)行中央政策，其行為選擇存在著一個(gè)相當(dāng)大的彈性空間。從地方政府演變?yōu)橐粋€(gè)相對(duì)獨(dú)立

2、的利益主體的那一天開始，政府職能的轉(zhuǎn)變，就不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的角色認(rèn)知或公共財(cái)力問(wèn)題，而更主要的是一個(gè)政府效用目標(biāo)的選擇，一個(gè)政府行為的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制問(wèn)題。論文以地方政府行為自主性擴(kuò)張為基本視角，立足于浙江區(qū)域市場(chǎng)化進(jìn)程中地方政府與微觀主體互動(dòng)關(guān)系的個(gè)案分析，就市場(chǎng)化改革進(jìn)程中地方政府的行為模式及其演變軌跡，特別是地方政府在區(qū)域市場(chǎng)化進(jìn)程中的行為選擇的內(nèi)在邏輯進(jìn)行分析總結(jié)。 改革開放以來(lái)社會(huì)制度環(huán)境的深刻演變，使地方政府在整個(gè)中

3、國(guó)行政管理體制中的角色發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。地方政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單純的中央指令的執(zhí)行者，演變成了有著自身特殊利益結(jié)構(gòu)和效用目標(biāo)的地方公共事務(wù)管理主體。而經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的一系列放權(quán)改革，重構(gòu)了政府間的關(guān)系以及地方政府行為的動(dòng)力機(jī)制，地方政府的自主意識(shí)迅速覺醒，并逐步形成了最大限度地?cái)U(kuò)張權(quán)限，不斷嘗試突破中央政策底線，以實(shí)現(xiàn)其特定的效用目標(biāo)的內(nèi)在沖動(dòng)。 由于中央政府與地方政府之間沒(méi)有能夠建立起剛性化的權(quán)限、職責(zé)分工體系，中央政府缺乏

4、監(jiān)督控制地方政府行為的有效機(jī)制。同時(shí)，為了充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)體制改革的積極性，中央政府持續(xù)性地推行了權(quán)力下放的行政體制改革，對(duì)地方政府官員的考核也越來(lái)越偏重于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效所顯示的政績(jī)。上下級(jí)政府之間的關(guān)系，由此越來(lái)越具有了政治總承包的意味，即只要下級(jí)政府能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上創(chuàng)造出良好的政績(jī)，并完成上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)指標(biāo)，上級(jí)政府通常很少干預(yù)下級(jí)政府的具體行為選擇。地方政府以完成上級(jí)政府規(guī)定的剛性任務(wù)為前提，獲取了在轄區(qū)內(nèi)

5、“說(shuō)了算”的自主行為空間。 制度環(huán)境變遷過(guò)程中約束條件與動(dòng)力機(jī)制的演變，既為地方政府?dāng)U張行為自主性構(gòu)建了強(qiáng)大的內(nèi)在誘因，也為這種擴(kuò)張?zhí)峁┝藰O富彈性的可能性空間。所謂地方政府行為自主性 (The Discretion of Local Government’Action)，指的是擁有相對(duì)獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)的地方政府，擺脫上級(jí)政府和地方各種具有行政影響力的社會(huì)力量的控制，按照自己的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性，以及由此表現(xiàn)出來(lái)的區(qū)別于上級(jí)

6、政府和地方公眾意愿的行為邏輯。地方政府行為自主性不同于中央下放的自主權(quán)的一個(gè)重要特征，就在于它是一個(gè)充滿彈性的可能性空間。通過(guò)規(guī)避法律、政策的限制，地方政府可以成倍地放大中央政府下放的自主權(quán)，甚至獲取中央政府根本就沒(méi)有下放的權(quán)限。在這樣的背景下，無(wú)論是執(zhí)行上級(jí)政府制定的政策，還是追求地方政府自身的行政目標(biāo)，地方政府都擁有了前所未有的自主選擇余地。地方政府不僅能夠根據(jù)自身的偏好選擇性地執(zhí)行中央的政策，履行自己的職能，還可以根據(jù)自己的效用目

7、標(biāo)來(lái)配置其擁有的越來(lái)越豐富的公共資源，甚至還可以在一定程度上憑借自己同上級(jí)政府的博弈經(jīng)驗(yàn)或者地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，超越自身權(quán)限，突破政策界線，自主地把握政府行為的邊界。地方政府行為自主的擴(kuò)張，意味著地方政府權(quán)力、職責(zé)及行為邊界的模糊化，意味著地方政府角色行為潛在的多元化的可能性，它使得地方政府的行為模式呈現(xiàn)出了越來(lái)越強(qiáng)烈的個(gè)性化色彩，進(jìn)而導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“個(gè)性化”。 地方政府行為自主性的擴(kuò)張，合乎邏輯地產(chǎn)生了地方政府行為績(jī)效的

8、不確定性，以及區(qū)域市場(chǎng)體系發(fā)育的路徑選擇及其績(jī)效的不確定性。從“溫州模式”到“浙江現(xiàn)象”，浙江的實(shí)踐表明，地方政府的行為自主性是區(qū)域市場(chǎng)體系發(fā)育的關(guān)鍵變量。一方面，地方政府的行為自主性構(gòu)成了地方民眾推動(dòng)的誘致性制度變遷與中央政府推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷的中間環(huán)節(jié)，是推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，激發(fā)體制改革創(chuàng)新活力的關(guān)鍵性因素。另一方面，利益驅(qū)動(dòng)下的地方政府行為自主性往往表現(xiàn)為地方政府利用行政手段，強(qiáng)制性地介入微觀經(jīng)濟(jì)過(guò)程，人為阻礙要素流動(dòng)和區(qū)域市

9、場(chǎng)體系的發(fā)育，甚至可能出現(xiàn)地方政府行為的自主性為地方行政長(zhǎng)官追求政績(jī)最大化的沖動(dòng)所左右，為地方資本力量所擺布的局面。換言之，地方政府既可能通過(guò)擴(kuò)張其行為自主性，創(chuàng)造性地利用政策機(jī)遇，積極推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)體系的發(fā)育；也可能通過(guò)擴(kuò)張行為自主性，最大限度汲取地方資源實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化，成為區(qū)域市場(chǎng)體系發(fā)育的阻礙力量。 地方政府行為自主性的日益膨脹，表明地方政府行為既在一定程度失去了中央政府的有效監(jiān)督和制約，也沒(méi)有能夠在地方政治與行政體制的框架