土地儲備法律問題研究.pdf

1、目前,我國尚無關(guān)于土地儲備制度的統(tǒng)一立法。2001年4月30日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)[2001]15號)首次提出:“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力,有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度?！蓖?月21日,國土資源部為貫徹落實國務(wù)院《通知》,下發(fā)了《關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》,也提出城市政府要對存量土地建設(shè)用地試行儲備收購的要求。但是,上述文件僅僅提出了試行土地儲備的要求,而未對土地儲備制度給

2、出統(tǒng)一、完整的定義和具體的運作方法。就地方立法來說,由于各地政府在實施土地儲備過程中采取不同的模式,各自制定的有關(guān)土地儲備的實施細則對土地儲備的理解也不盡相同。因此,從法律角度研究土地儲備制度就顯的很有必要。
　　本文從土地儲備制度的理論概述、國內(nèi)外土地儲備實踐經(jīng)驗總結(jié)角度,提出問題、分析問題,最后提出了我國完善土地儲備制度的立法建議。本文共分三部分:
　　第一部分——土地儲備制度概述。從土地的法學(xué)概念、土地儲備的含義入手,

3、分析土地儲備的法律特征、土地儲備制度產(chǎn)生和發(fā)展的法律動因、土地儲備制度應(yīng)遵循的法律原則、土地儲備制度的功能。土地儲備具有廣義和狹義之分。廣義的土地儲備,是指城市政府通過其授權(quán)或者委托的特定機構(gòu),依照法定程序,運用市場機制,根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,通過收購、征用、征收、置換、收回、圍墾等方式將建設(shè)用地或通過法定審批手續(xù)即將轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的農(nóng)用地、未利用地集中起來,進行前期開發(fā)、整理并儲備,再根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需要和房地產(chǎn)市場需求,通

4、過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地,以確保政府能壟斷土地一級市場的一種土地管理制度?！豹M義的土地儲備,是指根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,將依法征用、征收的農(nóng)村集體土地或依法收回、收購、沒收、置換的土地予以儲存的行為。土地儲備制度具有如下法律特征:土地儲備主體的政府主導(dǎo)性和代理制度、土地儲備法律關(guān)系的雙重性與民事主導(dǎo)性、土地儲備運作的市場化及土地供應(yīng)的壟斷性。土地儲備制度的產(chǎn)生和發(fā)展的法律動因:土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求之

5、矛盾是催生土地儲備法律規(guī)范的沃土;國家對土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲備制度產(chǎn)生的制度動因;土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度產(chǎn)生的現(xiàn)實動因。土地儲備制度應(yīng)遵循的法律原則:合法運作原則;資源優(yōu)化配置原則;可持續(xù)發(fā)展原則;土地使用權(quán)競爭性出讓原則;社會效益優(yōu)先原則。土地儲備制度的法律功能:政府壟斷土地一級市場與增強調(diào)控土地市場的能力;通過建立公開透明的土地儲備制度消除土地出讓中的尋租行為;優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)與改善城市功能

6、;提升城市土地資本價值與調(diào)控城市經(jīng)濟發(fā)展。
　　第二部分——國內(nèi)外土地儲備制度比較研究。通過國外瑞典土地銀行制度、韓國的土地儲備制度研究,我國港、澳、臺地區(qū)類似土地儲備制度研究,我國上海、杭州、重慶、武漢土地儲備制度比較研究,得到了一定的法律啟示。通過對國內(nèi)外土地儲備模式及其類似制度的比較分析,結(jié)合實際情況,可以得出四點啟示:(一)土地儲備必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。無論是國外、港澳臺的土地儲備類似制度,還是內(nèi)地的土地儲備模式探索

7、,都充分表明,土地儲備作為政府實施城市規(guī)劃,加強土地一級市場宏觀調(diào)控的重要手段,是一種政府行為,政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在兩個方面:一方面,政府對土地收購儲備要有一定的強制性,確保需要收購儲備的土地能夠順利進入土地儲備體系;另一方面,通過土地儲備體系運作的土地必須達到一定的量,對土地一級市場能夠起到調(diào)控甚至壟斷作用。(二)土地儲備必須有土地征用制度和土地先買權(quán)制度作保障。在市場經(jīng)濟條件下,土地的收購儲備必須按照市場經(jīng)

8、濟的規(guī)則辦事。但如果完全按照市場自由交易,土地儲備制度將無法真正建立起來。土地征用制度賦予了政府收購儲備土地的強制性,土地先買權(quán)制度則賦予政府收購儲備土地的優(yōu)先權(quán)。因此,在土地征用制度和土地先買權(quán)制度的保障下,土地儲備制度就能夠?qū)⒄膹娭菩允召徟c市場的自主交易有機地結(jié)合起來。(三)土地交易許可或登記備案制度是土地儲備制度的有益補充。土地儲備制度建立以后,不可能將所有的土地都納入儲備范圍,仍然有一些土地未經(jīng)儲備體系的運作進入市場。為了對

9、這部分土地進入市場進行有效控制,政府有必要實行土地交易許可或登記備案制度,在取得交易許可或登記備案后,還必須在統(tǒng)一公開的土地出讓市場上進行交易,從而實現(xiàn)所有土地都通過統(tǒng)一公開的出讓市場“一個口子”供地的設(shè)想。(四)要有多元化的融資渠道以解決土地儲備的資金來源問題?？梢越梃b瑞典土地儲備制度中實行的“土地資產(chǎn)證券化”和“房地產(chǎn)證券化”,提供將土地資產(chǎn)和金融資本有機結(jié)合的成功經(jīng)驗,建立土地儲備基金、發(fā)行土地儲備債券、實行換地權(quán)益書制度等,可以

10、吸納多種社會資金參與土地儲備,降低資金成本,分散資金風(fēng)險?？傊?探索適合我國城市土地市場和資本市場條件的融資創(chuàng)新工具。
　　第三部分——我國土地儲備制度的完善建議。通過分析比較研究,提出了我國完善土地儲備制度的立法建議:(一)科學(xué)界定土地儲備制度的法理基礎(chǔ),使土地儲備具有公益目的。(二)找準(zhǔn)土地儲備機構(gòu)的法律地位,明確土地儲備機構(gòu)與政府之間的關(guān)系。(三)科學(xué)界定儲備土地的范圍,明確土地儲備行為的法律性質(zhì)。(四)科學(xué)界定土地儲備機構(gòu)