重大行政決策之公眾參與制度.pdf

1、對(duì)于重大行政決策公眾參與制度的研究有著深厚的政策背景。2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》首次提出重大行政決策合法性論證程序，指出重大決策要“廣泛聽取各界意見”。2010年的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確提出了把“公眾參與”作為重大行政決策的必經(jīng)程序。尤其是2014年10月中共十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，明確把“公眾參與”正式確定為重大行政決策的五大法定程序的第一步程序。同時(shí)，近年來，

2、在與這些政策性宣示遙相呼應(yīng)的行政立法與行政實(shí)踐中，地方各級(jí)政府及部門紛紛制定有關(guān)重大行政決策公眾參與程序的各類法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，形式多樣的聽證會(huì)、論證會(huì)等等的公眾參與模式也已然成為重大行政決策過程中的常態(tài)風(fēng)景。
　　公眾參與制度在重大行政決策過程中的重要作用是不言而喻，也是達(dá)成共識(shí)的。然而實(shí)踐中，公眾參與制度不僅沒有充分發(fā)揮其價(jià)值功能，甚至還屢屢被虛置。公眾參與制度的有效性為什么會(huì)大打折扣呢？為了防止割裂地看待程序設(shè)置問題，

3、制度的不完善應(yīng)該首先探究其理論基礎(chǔ)。首要的一個(gè)問題就是要厘清重大行政決策的概念。盡管行政決策概念本身處于一個(gè)行政法學(xué)的模糊地帶，“重大”又是一個(gè)典型的不確定法律概念，但“重大”的界定標(biāo)準(zhǔn)還是要盡可能客觀化、標(biāo)準(zhǔn)化，盡可能明確重大行政決策的事項(xiàng)范圍。其次，研究公眾參與重大行政決策制度是一個(gè)跨學(xué)科、綜合性的命題，概括起來，其基礎(chǔ)理論主要包括正當(dāng)程序、人民主權(quán)和協(xié)商民主三個(gè)方面，其中體現(xiàn)了民主國原則、公共利益原則和信賴保護(hù)原則等基本的行政法原

4、則。再次，重大行政決策程序中的公眾參與制度對(duì)于解決現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政府與公眾之間的信任危機(jī)，以及追求政府決策的民主性與科學(xué)性具有積極的價(jià)值功能，這種功能可以概括為公民教育與學(xué)習(xí)功能、民主訓(xùn)練與表達(dá)功能、正當(dāng)合法化功能、共同體整合功能以及風(fēng)險(xiǎn)治理功能等五種功能。
　　對(duì)公眾參與重大行政決策的基本理論做一個(gè)提綱挈領(lǐng)的概述之后，更為重要的是對(duì)重大行政決策公眾參與制度進(jìn)行類型化的研究。隨著參與式行政的發(fā)展，重大行政決策的參與主體、客體和模式都

5、發(fā)生了變化。首先，行政參與主體中社會(huì)公眾的主體范圍得到擴(kuò)展?！肮妳⑴c”中的“公眾”的內(nèi)涵與外延，以及利益相關(guān)者的界定在實(shí)踐中是極為復(fù)雜的，如果參照西方公眾參與制度發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐，需要對(duì)利益集團(tuán)與非政府組織這兩類公眾群體予以特別的關(guān)注。專家由于其同時(shí)兼?zhèn)湫姓C(jī)關(guān)與公眾的屬性，也應(yīng)該成為參與重大行政決策的一類特殊的公眾群體。其次，公眾參與重大行政決策的客體應(yīng)當(dāng)是一種復(fù)合式客體，主要包括公眾參與重大行政決策行為和公眾參與重大行政決策的事項(xiàng)范

6、圍，其中參與行為是該復(fù)合式客體的核心。再次，公眾參與的實(shí)踐類型是豐富多彩的，按照公眾參與的方式、途徑等我們可以將重大行政決策中的公眾參與分為行政操縱型、專家主導(dǎo)型、授權(quán)型、協(xié)作型和技術(shù)輔助型公眾參與。
　　對(duì)公眾參與重大行政決策進(jìn)行總體上的類型化分析之后，仍需要對(duì)其中具體的制度進(jìn)行分類的解析與構(gòu)建，公眾參與的具體制度主要包括重大行政決策的信息公開制度、聽證制度以及專家參與制度。其一，信息公開制度是公眾參與重大行政決策的首要前提。該

7、制度本身旨在于為行政主體與公眾之間提供一個(gè)信息交流的場(chǎng)域，有利于公眾在參與重大行政決策過程中及時(shí)獲得相關(guān)信息，避免了政府與公眾的信息不對(duì)稱，在保障公民的知情權(quán)、推進(jìn)政府活動(dòng)的高效性、民主性與合法性、以及促進(jìn)社會(huì)公平與和諧穩(wěn)定等方面有著積極的作用。西方行政法治發(fā)達(dá)國家的信息公開立法相對(duì)比較完善，信息公開制度也呈現(xiàn)出非常多樣化的程序內(nèi)容和形式。相比之下，我國信息公開立法與制度實(shí)踐依然存在許多問題。在眾多重大行政決策的實(shí)踐中，公眾參與在范圍、

8、程度和有效性等方面的不足，都與政府信息發(fā)布不夠充分及時(shí)等問題有直接聯(lián)系。因此，要使信息公開制度成為推進(jìn)重大行政決策的民主化、法治化建設(shè)的可持續(xù)性力量，必須要加強(qiáng)信息公開制度的立法，并依靠更為成熟、有效的信息開放制度來構(gòu)建政府與公民之間的互動(dòng)、合作關(guān)系。
　　其二，聽證制度是公眾參與重大行政決策的重要途徑。聽證在最廣義的層面上被理解為在行政機(jī)關(guān)作出意思決定之前先聽取相對(duì)人意見的制度，這是行政程序正當(dāng)化的最基本手段之一。重大行政決策聽

9、證是行政聽證制度的一種類型，而行政聽證制度的存在具有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，包括英國的自然公正原則、美國的正當(dāng)法律程序原則、德國等大陸法系國家的法治國理論（依法行政原理）等。重大行政決策的聽證會(huì)具有其積極的價(jià)值功能，從聽證會(huì)最初的簡單的信息收集與事實(shí)認(rèn)定功能發(fā)展到提高行政決策的可接受度、協(xié)調(diào)多方利益、增加行政決策權(quán)行使的透明度、增進(jìn)政府公信力和促進(jìn)社會(huì)基本共識(shí)的達(dá)成等更多的功能期待。聽證制度在重大行政決策過程的具體運(yùn)用中應(yīng)該重點(diǎn)適用兩個(gè)原則，包

10、括案卷排他原則和禁止單方面接觸原則。域外法治發(fā)達(dá)國家的重大行政決策聽證制度有著較為成熟的運(yùn)作體制，其中非正式聽證程序在美國重大行政決策中得到了廣泛的應(yīng)用。相比之下，我國重大行政決策的聽證制度發(fā)展得比較晚，其在法律規(guī)制、聽證會(huì)代表遴選機(jī)制、聽證會(huì)信息公開、聽證會(huì)案卷制度等方面存在諸多困境。針對(duì)我國重大行政決策實(shí)踐運(yùn)行中存在的這些困境，我國重大行政決策聽證制度應(yīng)該致力于具體法律規(guī)則與程序的架構(gòu)，包括完善重大行政決策聽證制度立法、推進(jìn)聽證程序

11、的公開化、細(xì)化聽證主持人的規(guī)范、優(yōu)化聽證代表的遴選機(jī)制、完善聽證案卷制度和完善決策聽證的救濟(jì)機(jī)制等。
　　其三，重大行政決策的專家參與制度是我國公眾參與重大行政決策的特殊形式。十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”被正式確定為重大行政決策的五大法定程序。然而本文所討論的“專家參與”制度并不完全等同于五大法定程序中的“專家論證”程序。“專家參與”制

12、度是“專家論證”制度的上位概念，是指專家參與所有重大行政決策程序的活動(dòng)，包括了專家在決策全過程中都可以參與的各個(gè)環(huán)節(jié)。此外，專家本身也是公眾的一員，是公眾參與主體的重要組成部分，其角色身份兼?zhèn)涔娕c行政的雙重屬性，是一種特殊的保持“中立性”和“獨(dú)立性”的公眾參與的主體，因此，“專家參與”制度在理論上可以作為“公眾參與”制度的一個(gè)重要組成部分，也可以作為公眾參與諸多程序中的重要環(huán)節(jié)。在重大行政決策制度實(shí)踐中，專家參與具有動(dòng)態(tài)性、全程性和廣

13、泛介入等特點(diǎn)。專家可以借助其中立、理性的身份、特點(diǎn)，把重大行政決策的“科學(xué)性”與“民主性”有機(jī)地結(jié)合起來，在政府、利益集團(tuán)與普通民眾之間進(jìn)行有效的溝通、交流，平衡各方在重大行政決策中的利益分配。而另一方面，在實(shí)踐運(yùn)行中，專家往往因?yàn)閷I(yè)知識(shí)局限性，以及與地方政府利益或集團(tuán)利益的糾葛而喪失公眾信任，從而造成專家論證會(huì)淪為政府法治建設(shè)的“過場(chǎng)走秀”，“專家失靈”成為專家參與制度能否有效實(shí)施的擔(dān)憂。為了解決專家參與制度在實(shí)踐中呈現(xiàn)出的保障專家

14、獨(dú)立性機(jī)制和抑制專家知識(shí)濫用機(jī)制的“雙重缺位”問題，就需要首先對(duì)重大行政決策中專家角色進(jìn)行一個(gè)重新的解讀，將專家角色定位為一種兼?zhèn)涔娕c行政的雙重屬性，特殊的保持“中立性”和“獨(dú)立性”的公眾參與的主體。其次，還需要對(duì)專家參與制度進(jìn)行一個(gè)類型化的分析。在重大行政決策的不同歷史發(fā)展階段以及決策過程本身的不同環(huán)節(jié)中，專家參與模式會(huì)呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形態(tài)，如直接咨詢模式、委托調(diào)研模式、公民運(yùn)動(dòng)模式以及公益訴訟模式等。再次，還需借鑒西方國家比較發(fā)達(dá)

15、成熟的行政決策咨詢系統(tǒng)和專家參與制度，結(jié)合我國重大行政決策實(shí)踐的現(xiàn)狀，從以下幾個(gè)方面來構(gòu)建我國的專家參與重大行政決策制度，如鼓勵(lì)民間咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展、建立專家咨詢委員會(huì)的制度化路徑、全面推行政府法律顧問制度以及建立專家責(zé)任追究制度等。
　　在對(duì)重大行政決策的公眾參與制度按程序制度的類型進(jìn)行分類別析之后，更為微觀、細(xì)致的闡述體現(xiàn)在對(duì)公眾參與重大行政決策的若干典型視域進(jìn)行解讀與分析。近年來，越來越多的行政管理領(lǐng)域在制定重大行政決策中積極

16、引入公眾參與制度，這在與公民切身權(quán)益聯(lián)系緊密的行政領(lǐng)域內(nèi)體現(xiàn)得尤為明顯，這些領(lǐng)域主要包括城市規(guī)劃和環(huán)境影響評(píng)估。
　　首先，城市規(guī)劃決策中的公眾參與制度是公眾參與重大行政決策的重要場(chǎng)域。城市規(guī)劃決策不僅僅是一項(xiàng)政府的職能，也與社會(huì)公眾的日常生活息息相關(guān)。城市規(guī)劃決策中的公眾參與具有其積極的價(jià)值功能，其發(fā)展與我國整個(gè)公眾參與運(yùn)動(dòng)以及民主政治的發(fā)展都密切相關(guān)，域外英美等國的城市規(guī)劃決策制度發(fā)展較早，相關(guān)立法與制度已經(jīng)基本上形成一個(gè)完善

17、、自然的體系化工程，這個(gè)體系有效的運(yùn)作與創(chuàng)造發(fā)展更新著公眾參與的理念與制度，不斷地將城市規(guī)劃中的公眾參與推向新的高潮。而我國城市規(guī)劃決策的理念與制度與西方法治發(fā)達(dá)國家有著相當(dāng)大的差距，公眾參與制度的廣度和深度需要不斷加強(qiáng)，我們必須針對(duì)我國公民與社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況，制定出一套具有我國特色的公眾參與城市規(guī)劃決策的制度和模式。
　　其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與制度在重大行政決策運(yùn)行中具有其特殊重要性。環(huán)評(píng)公眾參與的這種重要性激發(fā)了學(xué)界的研

18、究熱情，關(guān)于環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)公眾參與制度的研究文獻(xiàn)資料也是公眾參與制度研究中最為豐富的。上世紀(jì)二戰(zhàn)后，各國政府紛紛出臺(tái)相應(yīng)的環(huán)保決策與立法以應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題。在我國，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)的呼聲也日益高漲，公眾參與在環(huán)評(píng)制度中得到了很大的發(fā)展，但是在很多情形下仍未被給予應(yīng)有的重視。環(huán)境保護(hù)僅僅依靠政府單方面的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依靠公眾積極的參與才能確保環(huán)境決策的科學(xué)性和民主性，重大項(xiàng)目或決策的環(huán)評(píng)程序也是公眾參與制度得以發(fā)揮

19、最大效能的場(chǎng)域。政府除了要加強(qiáng)環(huán)保宣傳力度，提高公眾的參與環(huán)保意識(shí)，更需要完善環(huán)評(píng)公眾參與的立法規(guī)范、程序規(guī)則和司法審查制度，建立一個(gè)科學(xué)完備、可操作性強(qiáng)的環(huán)評(píng)公眾參與制度體系。
　　盡管行政決策者都能認(rèn)識(shí)到公眾參與重大行政決策制度的必要性和重要性，這些年各地政府也在推進(jìn)以聽證會(huì)、座談會(huì)為代表的各種公眾參與方式，但研究普遍表明公眾參與制度并沒有在行政決策實(shí)踐中發(fā)揮出其應(yīng)有的效用。針對(duì)公眾參與制度在我國行政決策實(shí)踐中的種種困境，我們

20、應(yīng)該盡快走出一條有序的、制度化的公眾參與重大行政決策的法治化路徑。這個(gè)法治化的發(fā)展路徑不僅需要完善從中央到地方相關(guān)的法律規(guī)范，也需要在認(rèn)同服務(wù)型政府理念基礎(chǔ)上，努力探索建立服務(wù)型政府與公民之間平等、合作的新型互動(dòng)關(guān)系，更需要在實(shí)踐中建立重大行政決策公眾參與制度的多元化發(fā)展渠道，增強(qiáng)重大行政決策公眾參與制度的實(shí)效性。
　　綜上所述，我國公共行政領(lǐng)域的公眾參與政治實(shí)踐是一幅已經(jīng)徐徐展開的巨大畫卷，而這幅畫卷濃墨重彩的一個(gè)章節(jié)就是公眾有

21、序參與重大行政決策過程。在國家與地方政策層面上，這個(gè)華麗的篇章已經(jīng)有了很多積極的宣示；在實(shí)踐行動(dòng)層面上，形式多樣的公眾參與形式也開始引入重大行政決策領(lǐng)域；在法律規(guī)范層面上很多地方都出臺(tái)了有關(guān)重大行政決策的程序規(guī)定。但是，重大行政決策的法律屬性和范圍界定依舊不清晰，公眾參與制度在行政決策實(shí)踐中屢屢被虛置，統(tǒng)一的國家層面的立法也尚待制定，行政決策法治化的道路依然任重而道遠(yuǎn)。也正是在此意義上，對(duì)重大行政決策的公眾參與制度的研究不僅在行政法學(xué)的