新中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度的歷史考察（1949-2005）.pdf

1、本文主要從工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的視角，縱向地研究新中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度五十多年來的發(fā)展史，力圖探究各階段上的制度模式、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)、變遷動(dòng)因、歷史背景以及失業(yè)保障制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間多層面關(guān)系，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期能在理論上對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)失業(yè)保障制度進(jìn)行反思，為構(gòu)建我國(guó)新型的失業(yè)保障理論體系和制度框架提供理論支持和政策依據(jù)，更好地健全和完善我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。 “導(dǎo)論”主要闡述以下三方面的問題：(1)該選題的研究現(xiàn)狀和選題

2、意義。城鎮(zhèn)失業(yè)保障問題，既是我國(guó)當(dāng)前亟待解決的關(guān)乎民生的問題，也是各級(jí)政府、勞動(dòng)保障部門和學(xué)術(shù)界十分關(guān)注的一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題。雖然關(guān)于失業(yè)保障問題的研究取得了重大進(jìn)展，然而更多的是從橫向來研究，在工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的背景下，對(duì)失業(yè)保障制度結(jié)構(gòu)與變遷進(jìn)行歷史的考察則為鮮見。本文研究的理論意義與實(shí)踐意義在于：從工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的視角，縱向地研究新中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度五十多年來的發(fā)展史，對(duì)各個(gè)歷史階段的失業(yè)保障制度進(jìn)行反思，以期能為

3、建立根植于我國(guó)國(guó)情的、多層次的失業(yè)保障制度體系提供重要借鑒，并推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)保障以及相關(guān)學(xué)科的發(fā)展和方法論的創(chuàng)新。(2)相關(guān)概念的界定與解釋。本文所采用的失業(yè)定義主要強(qiáng)調(diào)三個(gè)因素：在特定的年齡范圍內(nèi)、具有勞動(dòng)能力但沒有工作崗位(包括原來有工作崗位而中途喪失的、新增勞動(dòng)力等待就業(yè)機(jī)會(huì)的)、正在尋找工作。而反失業(yè)措施則包含很豐富的內(nèi)容，它一般包括失業(yè)預(yù)防、失業(yè)補(bǔ)救、失業(yè)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)等方面。其中，失業(yè)預(yù)防包括建立失業(yè)預(yù)警系統(tǒng)、對(duì)企業(yè)解雇的約

4、束，以及對(duì)在崗人員實(shí)施培訓(xùn)等措施；失業(yè)補(bǔ)救有就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)創(chuàng)造。失業(yè)保障制度定義為：國(guó)家通過立法管制實(shí)行的，有社會(huì)集中建立基金，對(duì)因失業(yè)而中斷生活來源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)及精神幫助，以及其他一切反失業(yè)措施的運(yùn)用的制度。(3)研究的主要內(nèi)容、基本思路和方法、創(chuàng)新之處。本文主要運(yùn)用縱向的、動(dòng)態(tài)的研究方法，以我國(guó)工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化為背景，考察我國(guó)建國(guó)五十多年來城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度的發(fā)展歷程，研究各階段上的制度模式、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)、制度變遷動(dòng)

5、因。運(yùn)用社會(huì)政策分析和評(píng)估的一般方法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)當(dāng)時(shí)的就業(yè)保障及反失業(yè)政策的操作和運(yùn)行進(jìn)行考察，以期對(duì)政策效果及制度特點(diǎn)與績(jī)效做出客觀評(píng)價(jià)。 第一章，“建國(guó)初期的城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度(1949-1956)”，主要對(duì)新中國(guó)成立之初的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景(包括失業(yè)構(gòu)成)、失業(yè)保障制度結(jié)構(gòu)、制度特點(diǎn)及其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行了梳理和分析。建國(guó)初期，我國(guó)存在嚴(yán)重的失業(yè)問題，既有長(zhǎng)年戰(zhàn)爭(zhēng)破壞造成的經(jīng)濟(jì)衰退所導(dǎo)致的就業(yè)崗位減少等社會(huì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)

6、展的原因，也有新舊政權(quán)交替和社會(huì)變革等臨時(shí)性因素的影響。由于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論對(duì)馬克思的普遍就業(yè)理論的曲解，人民政府便把“消滅失業(yè)”和“人人都有工作”作為企事業(yè)管理目標(biāo)和就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，試圖以發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、就業(yè)安置、失業(yè)預(yù)防以及失業(yè)救濟(jì)等反失業(yè)措施來解決400萬失業(yè)大軍的生活和就業(yè)問題。這一時(shí)期的失業(yè)保障措施取得了顯著效果，較好的處理了城鎮(zhèn)內(nèi)部效率與公平之間的關(guān)系，在一定程度上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。 第二章，“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)

7、體制下的城鎮(zhèn)反失業(yè)措施(1957-1978)”，分別對(duì)十年探索時(shí)期和“文化大革命”時(shí)期及后兩年的失業(yè)保障工作進(jìn)行論述，并對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“就業(yè)關(guān)聯(lián)模式”的失業(yè)保障制度的形成、結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)、制度變遷的動(dòng)因作進(jìn)一步闡釋。這一時(shí)期，黨和政府工作的指導(dǎo)思想出現(xiàn)兩次大的轉(zhuǎn)折。十年探索前期，城鎮(zhèn)大規(guī)模招工，造成城市人口猛增超過國(guó)力，進(jìn)而導(dǎo)致城鎮(zhèn)精簡(jiǎn)職工，“釋放”出大批失業(yè)人員；“文化大革命”時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序嚴(yán)重混亂，生產(chǎn)中斷，運(yùn)輸阻塞，國(guó)民經(jīng)濟(jì)處

8、于無政府狀態(tài)，財(cái)政赤字，工商業(yè)停滯，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成了空前的破壞。加上招生制度被破壞，城市失業(yè)及相關(guān)問題再次急劇嚴(yán)重起來。對(duì)此，人民政府以將城鎮(zhèn)勞動(dòng)力引向農(nóng)村安置就業(yè)為主渠道，輔之以計(jì)劃生育政策來預(yù)防和控制失業(yè)，并確立起了相應(yīng)于固定工制度的城鎮(zhèn)職工工資、福利、就業(yè)“三位一體”的保障制度。這套低工資、多福利的就業(yè)保障制度具有非效率性、非公平性和非社會(huì)性的特點(diǎn)。 第三章，“轉(zhuǎn)軌時(shí)期現(xiàn)代失業(yè)保障制度的建立與發(fā)展(1979-2005)”，

9、主要對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以來國(guó)民經(jīng)濟(jì)和失業(yè)狀況以及現(xiàn)代失業(yè)保障制度體系構(gòu)建進(jìn)行了論述。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革帶來利益主體多元化的同時(shí)，也打破了原有的單位一國(guó)家保障制，使得國(guó)家對(duì)職工的保障功能弱化。隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化，破產(chǎn)法的實(shí)施，民工潮的涌起，城鎮(zhèn)職工下崗現(xiàn)象日益嚴(yán)重。人民政府逐漸意識(shí)并正視了失業(yè)問題在社會(huì)主義國(guó)家存在的現(xiàn)實(shí)，從而借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，逐漸探索并初步建立起集失業(yè)保險(xiǎn)(失業(yè)救濟(jì))、失業(yè)預(yù)防、再就業(yè)輔助(失業(yè)補(bǔ)救)等于一體的現(xiàn)

10、代失業(yè)保障制度，開始與國(guó)際模式接軌。 第四章，“對(duì)新中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)保障制度的反思與前瞻”，主要對(duì)我國(guó)不同階段的失業(yè)保障制度模式做出經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋，并對(duì)我國(guó)失業(yè)保障制度發(fā)展的目標(biāo)模式與策略選擇給出建議。我國(guó)的失業(yè)保障制度模式大體經(jīng)歷了三個(gè)階段的變遷：國(guó)家安置+社會(huì)救助制度模式-→國(guó)家+企業(yè)保障模式-→國(guó)家、單位和個(gè)人三方共擔(dān)的現(xiàn)代失業(yè)保障制度模式。用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋就是一種更為高效的、更加適合我國(guó)國(guó)情的失業(yè)保障制度模式對(duì)原有模式的替代過

11、程，是一種失業(yè)保障制度的正式規(guī)則在其整個(gè)制度結(jié)構(gòu)中所占比重逐漸增加的過程?，F(xiàn)代失業(yè)保障制度目標(biāo)模式的完善應(yīng)本著效率優(yōu)先、增進(jìn)公平、統(tǒng)籌兼顧、可持續(xù)發(fā)展，標(biāo)本兼治、循序漸進(jìn)的原則，建立以“就業(yè)促進(jìn)”為導(dǎo)向，以“就業(yè)援助”為重點(diǎn)，綜合失業(yè)預(yù)防、失業(yè)保險(xiǎn)與救濟(jì)的就業(yè)保障體系，強(qiáng)化和提升職業(yè)培訓(xùn)水平，引導(dǎo)勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，統(tǒng)籌解決失業(yè)與就業(yè)問題。既注重保障已失業(yè)者的起碼生活，更重視就業(yè)者的職業(yè)安定，防止失業(yè)長(zhǎng)期化，并積極促進(jìn)再就業(yè)?？梢哉f，其

12、基本著眼點(diǎn)放在使職工的職業(yè)保持安定方面。因此，在戰(zhàn)略層面上，繼續(xù)實(shí)施積極的就業(yè)政策，把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)。完善現(xiàn)代失業(yè)保障制度，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)職能，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作、加強(qiáng)大學(xué)畢業(yè)生和退役軍人的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)。探索建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體