證券監(jiān)管的擴張與制衡：中澳比較視域的論析

1、內(nèi)容摘要： 內(nèi)容摘要：證券監(jiān)管有效施行取決于其權(quán)力的擴張與約束如何平衡。澳大利亞 是世界首個施行“雙峰監(jiān)管“的國家,其證券和投資委員會強勢行權(quán)的基礎(chǔ)在于地位由法定特設(shè)、資金保障充裕、執(zhí)法權(quán)能多樣;而限權(quán)的制衡之網(wǎng)也同樣周密, 明確的法律保留可限制監(jiān)管修法權(quán)濫用、清晰的績效評估和履責(zé)約束能強化監(jiān)管治理、詳盡的例行報告和結(jié)果導(dǎo)向的公眾參與使監(jiān)管謹慎高效。回觀我國,在 短短二十余年內(nèi),證監(jiān)會的現(xiàn)代監(jiān)管治理架構(gòu)已然初具,成效顯著。本文分析了其證

2、券監(jiān)管的困境,并提出改革建議。 關(guān)鍵詞： 關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管 權(quán)力約束 監(jiān)管治理 目 錄一、中澳比較的基礎(chǔ)：“雙峰”與 “分業(yè)”的異同二、證券監(jiān)管的擴張：地位獨立、權(quán)能多樣和資金保障三、制衡之道：法律保留、問責(zé)監(jiān)督與公眾參與四、中國證券監(jiān)管改革的兩種路徑：改良抑或改革政府和市場的關(guān)系是監(jiān)管之手的核心命題。與對有形物的監(jiān)管不同，證券監(jiān)管并非古老的存在，其歷史不過百余年，美國證監(jiān)會強勢崛起使世界各國日漸關(guān)注證券監(jiān)管的專業(yè)性和獨立性。證券監(jiān)管以

3、特設(shè)機構(gòu)為表征，在傳統(tǒng)商業(yè)金融領(lǐng)域中逐步尋得一方立足之地，并不斷發(fā)展壯大，在 20 世紀 90 年代達到涌現(xiàn)高潮。我國證券監(jiān)管機構(gòu)也在此時隨著市場經(jīng)濟被認可而試水成立，由于 初始階段經(jīng)驗缺乏，證券監(jiān)督管理委員會（下稱“證監(jiān)會”）更多是借鑒域外英、美國家和我國香港特區(qū)經(jīng)驗的集大成者，其被譽稱為中國市場上最現(xiàn)代化的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，非行政首長制的委員會架構(gòu)、非行政序列的事業(yè)單位模式、 非典型的特殊執(zhí)法權(quán)的賦予都是傳統(tǒng)政府“官僚”機構(gòu)所不具備的特

4、點，這些先進的組織架構(gòu)和權(quán)力布局彰顯了中國金融改革的決心和開放的態(tài)度。但這些改革尚未觸及證券監(jiān)管核心——即監(jiān)管擴張與約束治理如何有效平衡。既有的證券監(jiān)管研究“英美主義”色彩濃重，也關(guān)注德、日等傳統(tǒng)大陸法系國家經(jīng)驗，但鮮有向“南”看的論析。作為南半球最發(fā)達、全球首個落地金融雙峰監(jiān) 管模式的國家，澳大利亞證券監(jiān)管機制穩(wěn)健成熟，其證券和投資委員會 （ASIC）對監(jiān)管的擴張與制衡存在系統(tǒng)的治理網(wǎng)絡(luò)。本文意在通過比較視角的觀察，分析中澳證券監(jiān)管的

5、差異，以問題為導(dǎo)向探索中國改革的路徑。一、中澳比較的基礎(chǔ)：“雙峰”與 “分業(yè)”的異同證券監(jiān)管是金融監(jiān)管框架體系之重要組成。一般而言，國際上金融監(jiān)管體系大抵有統(tǒng)合型、分業(yè)型、功能型和雙峰型四類。我國金融體系經(jīng)歷了統(tǒng)合型 到分業(yè)型的轉(zhuǎn)變，1992 年前央行對金融行業(yè)進行統(tǒng)一監(jiān)管，隨著 1992 年證監(jiān) 會從中分立，傳統(tǒng)“一行三會”（央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會）架構(gòu)逐漸形成。雖然 2018 年國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合為銀保監(jiān)會，監(jiān)管

6、布局 變?yōu)椤耙恍袃蓵?，但本質(zhì)仍為分業(yè)監(jiān)管模式。2017 年金融監(jiān)管協(xié)調(diào)組織——金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立，使監(jiān)管架構(gòu)成為“一委一行兩會”。澳大利亞是最 新型“雙峰監(jiān)管”的鼻祖，隨著 1997 年金融系統(tǒng)調(diào)查“瓦利斯報告” （Wallis Report）出臺，其金融監(jiān)管體系由證券和投資者委員會（Australian Securities and Investment Commission, ASIC）和審慎監(jiān)管局（Australian

7、中國是“維護投資者合法權(quán)益”、澳大利亞是“改變行為來推動良好投資者的 形成及保障其收益”；（2）市場公平、有效和透明方面，中國是“維護證券市場公開、公平、公正”，澳大利亞是“對抗不當(dāng)行為以維護金融體系的信任和 誠信”；（3）市場發(fā)展方面，中國是“促進證券市場健康發(fā)展”，澳大利亞是“促進金融體系的強勁創(chuàng)新發(fā)展”。同時，監(jiān)管主體“定位”也均具特殊性。中國證監(jiān)會是國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，非法定意義上的行政序列，執(zhí)法權(quán)能來自《證券法》授權(quán)以此

8、架構(gòu)彰顯其一定的地位獨立性和執(zhí)法專業(yè)性，減少其他部門不當(dāng)干預(yù)。澳大利亞證 券和投資委員會亦非常規(guī)行政序列內(nèi)的機構(gòu)，屬于獨立法定政府機構(gòu)（independent government body），其成立是通過國會單獨頒布法案——《澳 大利亞證券和投資委員會法》來實現(xiàn)的，權(quán)限法定，除法律規(guī)定的監(jiān)督機制外，其不受任何其他部門牽制。因此，中澳證券監(jiān)管設(shè)計的初衷均在于以一種特設(shè)機構(gòu)的組織形式來專業(yè)行使對證券市場的公正化監(jiān)管。二、證券監(jiān)管的擴張：地

9、位獨立、權(quán)能多樣和資金保障監(jiān)管是一種公共產(chǎn)品，其代表政府之本位對市場進行必要干預(yù)，干預(yù)意味著經(jīng)濟秩序規(guī)制觸手向市場擴張，這需外在機制對監(jiān)管機構(gòu)賦能。證券市場主體多樣且利益糾葛、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜又不斷創(chuàng)新，監(jiān)管有效推進更需一種強勢的擴張配置。中澳證券監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立初衷均定位為異于常規(guī)行政主體的新興監(jiān)管 組織，那二者在機構(gòu)獨立性、監(jiān)管權(quán)能和行權(quán)資金方面能否滿足監(jiān)管需要呢？（一）監(jiān)管機構(gòu)的獨立？——地位及職能的分析監(jiān)管機構(gòu)能否保證獨立是確保其行權(quán)的

10、第一要素。從地位看，根據(jù)《行政安排法令》part 13、《澳大利亞證券和投資委員會法案》1.1 和《澳大利亞公司法》5B，證券和投資委員會被定性為“法定特設(shè)政府機構(gòu)”（independent statutory agency），在澳大利亞政府 12 類組織中被注冊為最重要的“A 類重要政府組織-非法人的聯(lián)邦實體”（Principle Australian Government Body- Non-corporate Commonweal

11、th Entities），其履責(zé)不受既有行政層級影響。相 較而言，中國證監(jiān)會并未在《證券法》中被明定，暫且以證券監(jiān)督管理機構(gòu)模糊指稱，這使得證券市場監(jiān)管主體存在一定的不確定性，其他金融部門也有部 分干預(yù)權(quán)限。而且，證監(jiān)會是部級事業(yè)單位，以此欲彰顯其不在行政序列中，執(zhí)法可更具獨立性和專業(yè)性，如此對標(biāo)國際先進經(jīng)驗的定性嘗試著實可嘉，但 在中國管理體制下，潛在行政級別影響依然存在，行政單位往往比事業(yè)單位更 強權(quán)，因此，事業(yè)單位定位并未明顯增強

12、其獨立性。從監(jiān)管職能看，澳大利亞 ASIC 本質(zhì)上是一個維護證券市場公正的執(zhí)法機構(gòu)，其履責(zé)職能清晰：投資者保護是監(jiān)管重心。監(jiān)管主體不干預(yù)市場發(fā)展，而 是通過執(zhí)法來確保市場在穩(wěn)健有序的法律框架內(nèi)運作。但我國的情形不同，其 由于資本市場尚欠成熟，雖然證監(jiān)會力求以監(jiān)管為核心職能，但不能忽視其亦有發(fā)展市場之潛在任務(wù)。市場監(jiān)管需配合甚至讓位于政府金融宏觀調(diào)控政策與 全國資金調(diào)度需要，投資者合法權(quán)益保護也多從維護社會穩(wěn)定和處置市場危機的角度來考慮。