中國房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制研究.pdf

1、房地產(chǎn)開發(fā)用地從其所有者——國家流轉到使用者——房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的過程,既是土地產(chǎn)權發(fā)生重大變化的過程,也是國家土地政策得以實現(xiàn)的過程。政府作為土地所有者,在產(chǎn)權流轉過程中獲得產(chǎn)權收益促進土地資源合理配置,同時作為公共管理者,通過房地產(chǎn)開發(fā)用地的管制實現(xiàn)土地社會需求及社會目標、維護正常有序的土地秩序。我國房地產(chǎn)開發(fā)用地市場在實踐中處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài),政府管制行為失范,面對利益多元化的房地產(chǎn)開發(fā)用地市場主體,政府作為管制者應適應市場經(jīng)濟的基本

2、規(guī)律,完善管制措施,采取有效手段促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。本文將研究重點放在房地產(chǎn)開發(fā)用地的一級市場,從政府管制房地產(chǎn)開發(fā)用地的理論基礎、政府管制機構、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)市場準入和退出、房地產(chǎn)開發(fā)用地的取得和使用等方面對現(xiàn)行管制制度進行分析評價,針對實踐中的問題提出完善政府管制的政策建議。此外,盡管政府對土地上下空間的管制還處于起步階段,考慮到土地上下空間的資源價值和管制的前瞻性,因此本文將房地產(chǎn)開發(fā)用地上下空間政府管制作為特殊問題加以研究。

3、
　　 論文首先從理論上分析政府對房地產(chǎn)開發(fā)用地進行管制的必要性和可能存在的弊端,提出管制目標應該是實質(zhì)公平、社會效益和經(jīng)濟自由與經(jīng)濟秩序的協(xié)調(diào)。為了更好的進行制度分析,對我國房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制制度變遷作了必要的回顧和梳理。
　　 其次,論文對政府管制機構進行研究,由于中央政府和地方政府的管制利益存在沖突,地方政府有偏離中央政府管制目標的利益激勵,中央政府和地方政府存在著管制策略差異。對政府管制的成本與效益進行比較分

4、析有利于設計促進房地產(chǎn)開發(fā)用地配置效率的管制規(guī)則。為提高房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制效果,應削弱管制機構之間的博弈動機,建立土地資產(chǎn)經(jīng)營公司分隔管制機構職能,形成規(guī)范化的管制效果評價體系。
　　 在此基礎上,論文分析了房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制具體制度。為促進形成合格的房地產(chǎn)開發(fā)市場主體,避免土地資產(chǎn)流失實現(xiàn)公益目標,政府不僅形成一般性的市場準入管制和市場退出制度,而且通過對特殊主體的市場準入限制和土地收回的強制退市管制來對市場主體的特殊

5、問題進行管制。但是對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的具體事務的事事審批并不能保證房地產(chǎn)開發(fā)用地能夠得到實際合理的運用,反而會助長政府管制過程的尋租行為。因此,應該提高房地產(chǎn)開發(fā)主體入市“門檻”,在房地產(chǎn)項目開發(fā)過程中對房地產(chǎn)開發(fā)主體實施動態(tài)資質(zhì)管理,建立具體化的房地產(chǎn)開發(fā)主體管制規(guī)則并且發(fā)揮房地產(chǎn)協(xié)會等自律組織在管制中的作用。
　　 通過調(diào)整經(jīng)營性土地供應量和供應結構來控制土地使用是政府管制房地產(chǎn)開發(fā)用地市場的主要措施。房地產(chǎn)開發(fā)用地取得要符合

6、土地規(guī)劃和土地用途管制措施的相關規(guī)定,具體程序上則是通過出讓和劃撥的形式,其中在出讓制度中又包括協(xié)議、招標、拍賣和掛牌等幾種方式。政府通過對房地產(chǎn)開發(fā)用地取得過程的控制,發(fā)揮土地調(diào)控作用實現(xiàn)政府土地政策目標。因此應制定城鄉(xiāng)一體化的土地規(guī)劃,采用多樣化的房地產(chǎn)開發(fā)用地供應量控制手段,完善管制的法律規(guī)則。同時完善房地產(chǎn)開發(fā)用地取得方式,引入競爭機制,將土地出讓制度改為房地產(chǎn)開發(fā)項目出讓,嚴格劃撥土地和出讓的界限,規(guī)范農(nóng)村集體建設用地的流轉秩

7、序。
　　 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在取得房地產(chǎn)開發(fā)用地進行實際使用之前,作為土地新的土地使用權人和土地原有土地使用權人出現(xiàn)的產(chǎn)權沖突,應通過城市房屋拆遷制度和農(nóng)村土地征收制度來進行協(xié)調(diào)。針對土地拆遷制度中存在的問題,要明確政府角色定位,一方面要改革現(xiàn)有土地使用制度,讓被拆遷人分享房地產(chǎn)開發(fā)帶來的土地增益；另一方面要強化土地政府管制,以行政權力保護拆遷關系當事人的合法利益。同時為了避免政府“管制失靈”,要對政府管制行為形成制度約束。

8、>　　 土地上下空間立體開發(fā)的現(xiàn)實需要促使房地產(chǎn)開發(fā)用地的政府管制突破了平面管理的傳統(tǒng),形成土地多層次的立體管理。土地上下空間的使用使得土地權屬關系更為復雜,土地空間權利的行使可能引發(fā)與土地使用權的沖突。政府可以設立專門土地空間管制機構,明確立體開發(fā)管制目標和經(jīng)營理念,形成鼓勵土地上下空間開發(fā)的機制,明確土地上下空間權利客體范圍,實行土地上下空間整合開發(fā)建設,建立空間權利沖突解決機制。
　　 最后,論文以北京市房地產(chǎn)開發(fā)用地的

9、實例來分析政府管制具體內(nèi)容,對管制措施的實施效果進行評價,分析其中的問題,在此基礎上依照論文前面分析所建立理論邏輯,提出完善北京市房地產(chǎn)開發(fā)用地政府管制的設想。認為北京市房地產(chǎn)開發(fā)用地一級市場中存在的種種問題,要求政府管制職能應與市場機制形成相互協(xié)調(diào)的交互式與立體式的調(diào)節(jié)機制。政府管制應促進形成房地產(chǎn)開發(fā)用地市場利益平衡機制,應從政府管制機構、房地產(chǎn)開發(fā)主體市場準入和退出機制、房地產(chǎn)開發(fā)用地取得和使用、房地產(chǎn)開發(fā)用地上下空間的使用等方面