農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押問題研究

1、<p>　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押問題研究</p><p>　　摘 要 作為農(nóng)村重要金融要素的宅基地使用權(quán)，在法律上是禁止抵押的。而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)村土地市場的形成客觀上要求宅基地使用權(quán)抵押這種法律現(xiàn)象的存在。本文認為根據(jù)資源優(yōu)化論及權(quán)力配置正義論，宅基地使用權(quán)應(yīng)當進行抵押。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 宅基地使用權(quán) 抵押 抵押登記 農(nóng)村金融服務(wù)體系 </p>

2、<p>　　中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2013）04-211-02 </p><p>　　在農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的金融改革的大背景下，2012年7月25日，中國人民銀行、國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)《廣東省建設(shè)珠三角金融改革創(chuàng)新綜合實驗區(qū)總體方案》，該方案決定在廣東省梅州市進行農(nóng)村金融改革創(chuàng)新綜合實驗?！斗桨浮诽岢鲆嘤晟频霓r(nóng)村金融要素市場，推進農(nóng)村宅基地和土地承包

3、經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。這是在農(nóng)村進行金融改革的創(chuàng)新型試驗，也是對宅基地使用權(quán)抵押制度的一項建設(shè)性試點工作。本文就以宅基地使用權(quán)抵押問題為基點對農(nóng)村金融改革創(chuàng)新提出一些適應(yīng)性建議。 </p><p>　　一、我國宅基地使用權(quán)抵押的基礎(chǔ)理論 </p><p>　　（一）宅基地使用權(quán)抵押的界定 </p><p>　　我國《物權(quán)法》第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體

4、所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。因此，宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民在集體所有的土地上建造住宅及附屬設(shè)施的用益物權(quán)①。 </p><p>　　宅基地是宅基地使用權(quán)的物質(zhì)載體，要深刻了解宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵就必須清楚宅基地的所承載的功能。從社會發(fā)展方面看，宅基地承載著社會發(fā)展和保障的功能。作為一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村宅基地具有居住的最基本的社會保障功能。因此，對純農(nóng)業(yè)經(jīng)

5、營的農(nóng)民來說，對其土地權(quán)益的保護則能更大程度的提高土地的社會保障能力。②當然，宅基地的社會保障功能不僅表現(xiàn)在實物保障，有時還表現(xiàn)為心理安慰保障。這種保障具有明顯的社會福利性質(zhì)。從經(jīng)濟發(fā)展方面看，宅基地具有財產(chǎn)和金融載體功能。農(nóng)村的金融要素貧乏，土地作為農(nóng)村具有金融要素功能的資源之一，具有很大的市場需求。《中華人民共和國土地管理法》第62條和《土地管理法實施條例》第6條的規(guī)定進一步表明，農(nóng)村宅基地不能夠單獨流轉(zhuǎn)，但是可以根據(jù)房地一體原則而

6、隨房流轉(zhuǎn)。 </p><p>　　可見，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)是一種受限制的用益物權(quán)，基于其社會保障性功能的考量，現(xiàn)行制度忽視了其財產(chǎn)金融功能，未將其作為純粹的物權(quán)來安排。 </p><p>　?。ǘ┱厥褂脵?quán)抵押的理論基礎(chǔ) </p><p>　　1.資源配置優(yōu)化論 </p><p>　　這是宅基地使用權(quán)抵押的經(jīng)濟學基礎(chǔ)。根據(jù)新制度經(jīng)濟學的研

7、究，可轉(zhuǎn)讓性是產(chǎn)權(quán)的一種本質(zhì)屬性，它涉及所有權(quán)通過出售或捐贈等方式的變化。③不可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上違背了資源最優(yōu)配置的基本原則。從經(jīng)濟學來看，土地的利用應(yīng)該要理解為一個動態(tài)的過程。而土地的動態(tài)利用，事實上反映的就是要求土地產(chǎn)權(quán)要具有可轉(zhuǎn)讓性。宅基地使用權(quán)抵押在堅持宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶所有的前提下，進行抵押流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村的生產(chǎn)要素處于一個動態(tài)的利用狀態(tài)。 </p><p>　　2.權(quán)利配置正義論 </p>

8、<p>　　這是宅基地使用權(quán)抵押的法學基礎(chǔ)。利益的正當性評價結(jié)果在法律上表現(xiàn)為權(quán)利。④對于權(quán)力配置正義論，羅爾斯提出了著名的正義兩原則：第一，最大權(quán)利公平原則；第二，差異原則。⑤筆者以為，權(quán)利配置正義的兩個原則，實際上是反映了現(xiàn)實權(quán)利配置中可能出現(xiàn)的兩個環(huán)節(jié)：一是權(quán)利設(shè)定環(huán)節(jié)；二是權(quán)利限制環(huán)節(jié)。在權(quán)利設(shè)定環(huán)節(jié)，必須遵循最大化權(quán)利公平原則；而對權(quán)利進行限制時，則應(yīng)當考慮到現(xiàn)實中的一些問題遵循差異原則?！稉７ā芬?guī)定宅基地使用權(quán)

9、屬于禁止抵押的用益物權(quán)。如果賦予宅基地完整的用益物權(quán)，那么其從法律上就符合流轉(zhuǎn)的條件。 </p><p>　　二、我國宅基地使用權(quán)抵押的立法現(xiàn)狀及現(xiàn)實問題 </p><p><b>　?。ㄒ唬┝⒎ìF(xiàn)狀 </b></p><p>　　從現(xiàn)有法律、政策的規(guī)定來看，法律嚴格禁止宅基地使用權(quán)的直接抵押。此外，我國法律雖未禁止農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓，但農(nóng)村住宅的

10、流轉(zhuǎn)卻有嚴格限制。2007年《物權(quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題引致到《土地管理法》以及國務(wù)院的若干規(guī)定。同時《物權(quán)法》184條對禁止抵押財產(chǎn)的范圍做了同《擔保法》第37條基本相同的規(guī)定，將宅基地使用權(quán)明確排除在抵押財產(chǎn)之外。2012年7月25日，中國人民銀行、國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)的《廣東省建設(shè)珠三角金融改革創(chuàng)新綜合實驗區(qū)總體方案》，提出發(fā)展以土地金

11、融為核心的農(nóng)村金融要素市場，把農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款作為改革創(chuàng)新重要突破口。 </p><p><b>　?。ǘ┈F(xiàn)實問題 </b></p><p>　　1.宅基地使用權(quán)抵押無法可依，閑置嚴重 </p><p>　　在國家城市化進程的背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農(nóng)村集體組織成員對于城鄉(xiāng)各種要素的自由流動的要求越來越迫切，而目前我國

12、法律關(guān)于宅基地制度設(shè)計，注重農(nóng)民房屋的靜態(tài)保有，禁止將農(nóng)村宅基地及其房屋進行抵押，忽視了農(nóng)村房屋應(yīng)有的財產(chǎn)屬性。這不僅大大減少了農(nóng)民生產(chǎn)融資的渠道，也嚴重制約了金融機構(gòu)在農(nóng)村范圍內(nèi)業(yè)務(wù)的擴大和發(fā)展。而農(nóng)村居民經(jīng)常因為農(nóng)房繼承等事實行為而占有多處宅基地。法律禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，宅基地及其房屋又沒有相應(yīng)的回收機制，這些多余的宅基地及其房屋也只能被迫閑置起來。 </p><p>　　2.宅基地使用權(quán)隱形交易屢禁不止，

13、風險大 </p><p>　　在農(nóng)村最重要、價值最高的財產(chǎn)莫過于房屋，在農(nóng)民亟需資金的時候往往是將房屋進行抵押流轉(zhuǎn)，而根據(jù)“地隨房走”的理念，宅基地隱形抵押流轉(zhuǎn)很普遍。但在這些隱形交易中，由于缺乏法律規(guī)范，無法可依，雙方的利益都得不到法律的保障，因此產(chǎn)生很多法律糾紛。而農(nóng)民知識能力專業(yè)水平低，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)尚未全面展開。一旦遇到較大的自然災害或市場因素改變，就會直接影響土地流轉(zhuǎn)或地上附著物的價值，這給農(nóng)民及金融機構(gòu)

14、都帶來不可預知的風險。 </p><p>　　三、完善我國宅基地使用權(quán)抵押制度的若干法律建議 　?。ㄒ唬┟鞔_宅基地使用權(quán)抵押范圍 </p><p>　　通過修訂地方法規(guī)盡快破除宅基地使用權(quán)抵押法律障礙，將農(nóng)民宅基地使用權(quán)益具體化、法制化，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的宅基地使用權(quán)。允許土地承包經(jīng)營權(quán)宅基地使用權(quán)用作抵押，完善宅基地使用權(quán)登記制度，以登記的方式公示，把這項權(quán)利真正落實到農(nóng)

15、戶、落實到地塊，提高其公信力，以奠定農(nóng)地金融制度創(chuàng)新及農(nóng)地金融業(yè)務(wù)開展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。 </p><p>　?。ǘ┟鞔_宅基地使用權(quán)抵押期限及登記部門 </p><p>　　1.限制宅基地使用權(quán)抵押期限 </p><p>　　因為宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，現(xiàn)行法律沒有限制宅基地使用權(quán)期限，故應(yīng)在立法層面上進一步探討，建議立法規(guī)定實現(xiàn)抵押權(quán)時抵押權(quán)人對抵押物的占有

16、和使用最長的期限。參照我國《物權(quán)法》第126條規(guī)定耕地的土地承包經(jīng)營期限為三十年⑥，這樣抵押人不會永遠失去宅基地。同時滿足債權(quán)人的合法權(quán)益，加寬了農(nóng)民融資渠道。 </p><p>　　2.設(shè)立宅基地使用權(quán)抵押的登記部門 </p><p>　　根據(jù)農(nóng)民的實物財產(chǎn)和收益權(quán)，建立適合農(nóng)村土地的抵押登記管理辦法。在福建溫州試點工作中就規(guī)定將試點區(qū)的縣農(nóng)業(yè)局設(shè)立為宅基地使用權(quán)抵押的登記部門。鑒于農(nóng)村

17、宅基地使用權(quán)管理由縣農(nóng)業(yè)局管理，那么可以借鑒福建溫州等地的做法，將縣農(nóng)業(yè)局設(shè)立為抵押登記機關(guān)，既有利于宅基地管理，也有利于保障農(nóng)戶利益。 </p><p>　　（三）創(chuàng)新宅基地使用權(quán)抵押服務(wù)體系 </p><p>　　農(nóng)村金融創(chuàng)新改革的的步伐不會太快，而應(yīng)在穩(wěn)健的前提下進行，并完善相關(guān)服務(wù)體系。 </p><p>　　1.健全評估專業(yè)機構(gòu) </p>&

18、lt;p>　　建立專業(yè)評估機制、設(shè)立專業(yè)評估機構(gòu)，出臺評估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準則，為金融機構(gòu)開展宅基地使用權(quán)抵押貸款提供完善的評估服務(wù)。土地管理部門或農(nóng)業(yè)行政管理部門也可組建獨立的土地流轉(zhuǎn)評估和登記中心，自主經(jīng)營，自負盈虧，培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評估人員，規(guī)范宅基地使用權(quán)價值的評估，出具真正具有法律效力的他項權(quán)利證書，為金融機構(gòu)開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款創(chuàng)造有利條件。陜西楊凌、廣東梅州、福建的試驗區(qū)都將評估機構(gòu)的報告作為確定抵

19、押物價值的標準。 </p><p>　　2.披露宅基地使用權(quán)抵押價值等信息 </p><p>　　陽光是最好的消毒劑⑦，應(yīng)當將宅基地使用權(quán)抵押價值信息公開。而農(nóng)業(yè)信息是特殊的商品，相關(guān)信息應(yīng)當加以披露并進行規(guī)制。⑧為了改變并解決信息不對稱的局面，可以在土地流評估機構(gòu)中建立農(nóng)村信息服務(wù)站⑨，并專門建立宅基地使用權(quán)抵押評估程序、評估價格披露公示欄及相關(guān)網(wǎng)站，及時更新，以實現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押信息

20、在區(qū)域之間互通有無。 </p><p>　　3.強化農(nóng)業(yè)保險和風險防范機制 </p><p>　　加快成立農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)降低宅基地使用權(quán)抵押的信貸風險；政府要鼓勵和支持保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，對農(nóng)業(yè)保險的虧損進行適當?shù)难a貼。農(nóng)村信用社要積極探索多種擔保方式，對額度較大的宅基地使用權(quán)抵押貸款，推行“宅基地使用權(quán)抵押+農(nóng)保中心擔保”、“宅基地使用權(quán)抵押+基金擔?！焙汀罢厥褂脵?quán)抵押+農(nóng)戶

21、聯(lián)保”等方式，進一步防范信貸風險。在福建試點區(qū)就形成了“兩權(quán)”直接抵押貸款模式、擔保公司+“兩權(quán)”反擔保模式和共同擔保模式三種。而廣東梅州改革也規(guī)定應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品和機制，大力發(fā)展農(nóng)房、漁業(yè)、林木等保險，擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，建立健全農(nóng)業(yè)災害風險分散機制。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　?、倜废挠?，高圣平.物權(quán)法教程.中國人民大學出版

22、社.2007年版.第264頁. </p><p>　?、诶铋L健，張兵，袁蓉婧.農(nóng)村土地的社會保障功能與農(nóng)村土地制度的完善.農(nóng)村經(jīng)濟.2009（5）. </p><p>　?、踇德]柯武剛，史漫飛著.韓朝華譯.制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策.商務(wù)印書館.2003年版.第230頁. </p><p>　?、芾铋L健，邵江婷.基于農(nóng)民權(quán)益保護的傾斜性土地權(quán)利配置分析.華中農(nóng)

23、業(yè)大學學報（社會科學版）.2011（1）. </p><p>　?、輀美]約翰·羅爾斯著.何懷宏譯.正義論.中國社會科學出版社.1988年版.第302頁. </p><p>　　⑥《物權(quán)法》第126條規(guī)定耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營

24、權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。 </p><p>　?、遊美]路易斯·D·布蘭代斯著.胡凌斌譯.別人的錢：投資銀行家的貪婪真相.法律出版社.2008年版.第53頁. </p><p>　?、鄰堁?，吳正剛.論農(nóng)村市場的經(jīng)濟法規(guī)制.長江論壇.2008（4）. </p><p>　?、嵩S彬彬.基于供需視角的農(nóng)村信息服務(wù)站的管制研究.北京郵電大學.201