地方政府土地管理權(quán).pdf

1、論文主要圍繞中央政府和地方政府的權(quán)限劃分問題展開研究，選取土地管理領(lǐng)域?yàn)檠芯繉?duì)象，對(duì)地方政府具體的土地管理權(quán)限進(jìn)行細(xì)致的界定。地方政府及其職能部門主要有以下三方面土地管理權(quán)：土地征收權(quán)、規(guī)劃編制和執(zhí)行權(quán)、土地使用許可權(quán)。其中，有的屬于地方政府，有的依法屬于相關(guān)職能部門。 土地征收權(quán)由中央政府和地方政府共享。劃分中央和地方政府權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)是被征收土地的性質(zhì)和面積。從歷史的角度來看，地方政府的土地征收權(quán)限正在被逐步縮減，并且這種權(quán)力的

2、行使方式和過程已受到中央政府越來越多、越來越細(xì)的控制。 土地利用總體規(guī)劃的編制權(quán)屬于地方政府，而審批權(quán)則屬于中央政府。地方政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)土地利用的總體安排并沒有絕對(duì)的權(quán)力。土地開發(fā)整理規(guī)劃的編制權(quán)和審批權(quán)都不屬于地方政府。行政法規(guī)將編制權(quán)直接授予地方政府職能部門，審批權(quán)則授予相應(yīng)的國(guó)務(wù)院主管部門。從法律的角度而言，地方政府職能部門行使這些權(quán)力的主要依據(jù)是行政法規(guī)或者部門規(guī)章。地方政府對(duì)此沒有太多的干涉空間。 土地使用許可

3、權(quán)屬于地方，但已越發(fā)部門化。地方投資主管部門、規(guī)劃部門和土地管理部門基于法律和行政法規(guī)的授權(quán)分享了這一權(quán)力，而它們行使這一權(quán)力主要受中央制定的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和行政規(guī)定的規(guī)制，并非由地方政府控制。 地方政府的職能部門盡管是地方政府的組成部門，但由于其職權(quán)來源于法律、行政法規(guī)的直接授權(quán)，而不是來自于地方政府的授權(quán)或者委托，因而其職權(quán)行為主要受法律、行政法規(guī)的直接約束。地方政府一方面不能越位代替其職能部門行使職權(quán)，另一方面也

4、不能違反法律規(guī)定干涉地方政府土地管理部門行使職權(quán)。從這個(gè)意義上說，地方政府土地管理部門的職權(quán)并不當(dāng)然等同于地方政府的土地管理權(quán)。 但在權(quán)力實(shí)際運(yùn)作過程中，地方政府基于所掌控的財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)，仍能對(duì)其職能部門的行為予以有力的制約。為此，中央進(jìn)行了一系列改革。這種改革主要集中在人事任免、財(cái)政管理和監(jiān)督體制上。在人事任免制度上，建立國(guó)土資源部門省級(jí)以下垂直管理體制，削弱地方政府對(duì)其職能部門的控制力。在財(cái)政體制的改革上，規(guī)范了政府財(cái)政

5、管理體制，加強(qiáng)了中央對(duì)地方的財(cái)政控制，削弱了地方政府干涉部門行為的動(dòng)力。在監(jiān)督體制上，建立了土地督察制度，打破了行政疆域的界限，加強(qiáng)了對(duì)地方政府的監(jiān)督。但是，這些改革的效果并不是很理想。 其實(shí)，中央和地方政府間博弈的根本原因，在于已經(jīng)形成的地方利益在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，尤其在決策程序中還缺乏表達(dá)的途徑和機(jī)會(huì)。地方利益既然不能在決策程序中有效表達(dá)，那么就會(huì)在執(zhí)行程序中通過各種方式表達(dá)出來，從而導(dǎo)致在土地管理領(lǐng)域中央和地方之間的紛紛擾