司法財政制度研究：基于國家治理技術(shù)的視角.pdf

1、在中國的國家治理歷史進程中，司法扮演著重要的角色。在國家治理領(lǐng)域?qū)嵤八痉ㄕ{(diào)節(jié)”既是實現(xiàn)社會糾紛解決和創(chuàng)制法律規(guī)則的實際需要，更是推進現(xiàn)代國家政治秩序優(yōu)化以及權(quán)力格局合理化的其中應(yīng)有之意。從國家治理角度來看，財政的汲取和輸出作為國家的重要基礎(chǔ)能力，其不僅影響著國家宏觀調(diào)控以及經(jīng)濟正常運行，更是國家應(yīng)付危機和承擔風(fēng)險的重要保障。如果一個國家發(fā)生財政危機，不僅會波及社會的各個子系統(tǒng)，釀成社會的系統(tǒng)性危機，后果嚴重的它會成為社會動蕩，國家滅亡

2、的直接原因。歷史上類似的教訓(xùn)數(shù)不勝數(shù)，從20世紀20年代的美國經(jīng)濟大蕭條到日本樓市泡沫引發(fā)的經(jīng)濟危機再到蘇聯(lián)后期由于中央政府收入計劃無法落實，失去對國民經(jīng)濟、政治的控制直接導(dǎo)致蘇聯(lián)政府的倒臺，這些例子從經(jīng)驗層面上再次顯現(xiàn)著財政對國家安危的重要性。而在司法領(lǐng)域內(nèi)，司法財政制度設(shè)計應(yīng)該著眼將協(xié)調(diào)司法認知，凝聚司法共識，形成有益的司法公共政策與國家治理層面上中央與地方之間權(quán)力/動力的平衡/調(diào)節(jié)納入一起做全盤考慮，除確定司法財政的收支內(nèi)容、司法

3、財政的收支結(jié)構(gòu)、司法財政的法定程序外，以司法財政政策形式表現(xiàn)的調(diào)控目標起著符合司法行為的具體需求，激勵中央與地方關(guān)系的良性互動的重要戰(zhàn)略角色。從這個角度來說，司法財政是以杠桿調(diào)控的角色超越于司法運行物質(zhì)保障的字面意思而存在的。本文主要從兩個主題來鋪陳主線，一方面，由于歷史的原因和政治的需求，我國的司法區(qū)域劃分受到了行政區(qū)域和軍事區(qū)域的影響，導(dǎo)致司法系統(tǒng)內(nèi)部無法繞開韋伯意義上的“官僚統(tǒng)治與政治”，這種法院系統(tǒng)和法官隊伍的行政化趨勢起著影響

4、獨立公正司法與減損司法公信力的消極作用，而司法財權(quán)與司法職權(quán)之間的“回收與匹配”與法官群體薪金制度的“單軌道”設(shè)計是司法行政化轉(zhuǎn)向不完全司法行政化的目標選擇;另一方面，過往的“分級管理、分級負擔”的司法財政體制使得地方政府借助經(jīng)濟權(quán)力來支配當?shù)氐臋?quán)威權(quán)力，這種權(quán)力的滲透悄無聲息的左右著司法的審判過程和審判結(jié)果，司法的“地方化”表現(xiàn)直接以司法不公和司法腐敗為載體呈現(xiàn)出來，因此，對于司法財政來說，除了物質(zhì)保障的功能，應(yīng)當發(fā)揮國家治理下的杠桿

5、調(diào)控角色，調(diào)節(jié)中央與地方的司法互動關(guān)系，去除地方因子對司法權(quán)的干預(yù)和影響，形成中央對地方進行有效管理、綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)一司法認知的合理司法格局。基于此，本文將從歷史和未來兩個維度來考察司法財政制度在我國司法工作里的運行邏輯和實施狀況，全面分析在國家治理層面上，中央是如何通過司法財政制度來改善地方司法治理的問題。具體來說，除導(dǎo)論之外，本文正文部分分為五章:
　　第一章以治理理論中的國家治理原理立論，從國家治理的內(nèi)涵與外延來揭示國家的本質(zhì)

6、和治理的實質(zhì)，準確的國家治理目標與強大的國家治理能力才是國家治理實踐的推動力，進而從邏輯上理順了國家能力、國家治理能力與國家現(xiàn)代化治理的關(guān)系。財政制度的性質(zhì)和功能表明其除了正確處理國家在財政收支中的集權(quán)與分權(quán)問題以外，還承擔著維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)公共管理的作用;作為國家財政制度的分支之一，司法財政有著獨立于一般財政的公共價值和理論意義，不僅因為司法在國家/社會結(jié)構(gòu)中的獨特地位，同時也是由于財政嵌入司法領(lǐng)域中的功能角色具有多樣性。因此，司法

7、財政超越一般意義上的司法運行物質(zhì)保障，不僅能夠影響司法行為的決策和效率，更為積極地是在國家宏觀治理體系中起著調(diào)控中央和地方司法關(guān)系的重要作用。
　　第二章追溯了新中國建立初期司法財政運行的背景，即在解放戰(zhàn)爭尚未全面結(jié)束、政府結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整、國家財政陷入困境以及人民司法工作剛剛起步的約束條件下，司法財政體制呈現(xiàn)出高度集權(quán)的狀態(tài)，除了保障日常司法工作的正常開展，中央還通過司法財政政策的不斷立廢來調(diào)動地方司法工作的積極性和創(chuàng)造性。具體到收

8、支結(jié)構(gòu)，司法財政都富有很濃的歷史氣息和政治意味，一方面，從收入的角度來看，當時的財政宗旨就是國家收入全部集中至中央，用于國家的必要開支，大部分為軍事需要，因此，司法財政收入在該階段總體呈現(xiàn)中央全額保障的狀態(tài);另一方面，從支出的狀態(tài)來看，司法區(qū)域隨軍事區(qū)域和行政區(qū)域而劃定，司法財政支出也就附屬在行政管理支出列目表中，具體開支上，中央支出雖然主調(diào)是保證軍隊開支，恢復(fù)生產(chǎn)建設(shè)，作為支出列項之一的行政管理支出（包括司法財政支持）也自然隨中央支出

9、的增加而超預(yù)期增加，但是由于司法工作的政治地位低，工作性質(zhì)的失位，因而導(dǎo)致司法財政支出實際增長緩慢的現(xiàn)象。
　　第三章從文化大革命結(jié)束，改革開放的起航作為歷史起點，遵循著國家政治路線的轉(zhuǎn)移以及憲法修改的目標，特別是具有“隱性財政聯(lián)邦主義”的分稅制改革，加上司法工作的恢復(fù)，都能清晰地體現(xiàn)出當時的中國已經(jīng)全面進入建設(shè)治理的狀態(tài)之下。作為改革建設(shè)的旗幟性標志，該階段治理總體呈現(xiàn)全面放權(quán)的階段，作為保障經(jīng)濟建設(shè)的重要組成部分，司法工作也當

10、仁不讓的加入恢復(fù)建設(shè)的浪潮。這里呈現(xiàn)出一個突出的矛盾，就是當時亟需通過建設(shè)大量各級法院的基礎(chǔ)設(shè)施以恢復(fù)全國司法工作的區(qū)域布局，同時又要防止由于地方區(qū)域性的差異導(dǎo)致中央出臺的司法政策無法得到統(tǒng)一有效的實施。因此，司法財政作為調(diào)控手段再次扮演著重要角色，不僅歷史性的推出訴訟費繳納制度，允許法院有限度的籌措資金，這是對法院的財政收入“造血”功能進行有益的嘗試和補充;同時由于司法基礎(chǔ)建設(shè)以及人員經(jīng)費的急速增加，中央開始嘗試將司法財政支出從行政管

11、理支出項目中脫離出來，一是為了在支出上保持財政對司法需求的相應(yīng)匹配，更重要的是期望此舉能夠促使地方政府重視各級法院工作的開展與建設(shè)。
　　第四章自人民法院制定并頒布第一個《人民法院五年改革綱要》起，中國便開始走上構(gòu)建中國特色社會主義理論，實現(xiàn)依法治國的現(xiàn)代法治國家道路。國家也從前面改革建設(shè)階段全面進入科學(xué)發(fā)展階段，社會各個層面都自上而下地進行著系統(tǒng)改革與完善，其中司法改革便是主要部分之一。為了配合司法改革的順利進行，司法財政制度在

12、本階段起著多重效用，一是要有充分的司法支出來解決各類基礎(chǔ)設(shè)施資金需求問題;二是法官激勵和懲罰機制的設(shè)計應(yīng)以促進司法工作效率為宗旨;三是司法財政收入的分配在調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系上起著較大的作用。具體表現(xiàn)在“收支兩條線”的管理模式啟動以及具有“隱性財政聯(lián)邦主義”特征的中央專項開支的實施，同時在人員薪資和法院基礎(chǔ)設(shè)施上給予較大幅度的提升。這種財政收支的規(guī)范和完善就是為了發(fā)揮財政在司法領(lǐng)域里的杠桿作用，對司法地方化以及司法腐敗現(xiàn)象予以根本上的限制

13、和打擊。
　　第五章隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，經(jīng)濟運行開始從“奇跡”轉(zhuǎn)向“常態(tài)”，司法體制改革進入攻堅階段，中國迫切需要理性的行為來突破現(xiàn)代化進程中的社會瓶頸問題。社會現(xiàn)代化作為一種自我維持增長和創(chuàng)新的發(fā)展過程，是通過社會在許多方面的變革實現(xiàn)的，這其中，政府發(fā)揮著強有力的支配和指導(dǎo)作用，這同樣也體現(xiàn)在本輪的司法體制改革之中。人財物省級統(tǒng)管作為改革思路成為司法改革的重點，雖然還沒有一個統(tǒng)領(lǐng)性的改革方案，但是從改革思路來