政策性擔(dān)保法律制度研究.pdf

1、保障交易安全是擔(dān)保法律制度最基本的功能。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擔(dān)保制度逐漸衍生出另一種功能——經(jīng)濟(jì)激勵(lì)功能。擔(dān)保經(jīng)濟(jì)激勵(lì)功能的產(chǎn)生，使得政府可以通過特定的法律制度安排使某些難以獲得商業(yè)貸款但又符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方向的特定產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域獲得充分的資金，實(shí)現(xiàn)更快發(fā)展。 這樣，擔(dān)保制度也就產(chǎn)生了分化，一種是以確保微觀領(lǐng)域中具體的債權(quán)安全或者說交易安全為基本價(jià)值追求的擔(dān)保制度，一種是以增強(qiáng)特定領(lǐng)域主體的擔(dān)保能力，從而實(shí)現(xiàn)政府特殊政策的擔(dān)保制度。

2、對(duì)于前一種類型的擔(dān)保制度，是更為基礎(chǔ)的擔(dān)保制度，我們可以稱之為基礎(chǔ)擔(dān)保制度，而后一種由于具有特定的政策內(nèi)涵，我們則稱之為“政策性擔(dān)保制度”。 政策性擔(dān)保制度作為政府宏觀調(diào)控的手段具有較大的優(yōu)越性，其所涉及的領(lǐng)域也可能因經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家政策的變化而發(fā)生變化。為此，本文僅就政策性擔(dān)保在中小企業(yè)、中低收入者住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。 本文共分五章： 第一章，政策性擔(dān)保的基本理論。擔(dān)保經(jīng)濟(jì)激勵(lì)功能的

3、產(chǎn)生，使得擔(dān)保成為政府宏觀調(diào)控的有效手段，即為政策性擔(dān)保。政策性擔(dān)保具有資源配置、收入分配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等宏觀調(diào)控的功能。政策性擔(dān)保手段與其他宏觀調(diào)控手段相比具有較大的優(yōu)越性。政策性擔(dān)保適應(yīng)了政府宏觀調(diào)控市場(chǎng)化、間接化的趨勢(shì)，是政府經(jīng)濟(jì)政策的順暢的傳導(dǎo)機(jī)制，與行政手段相比具有較大的靈活性。然而，政策性擔(dān)保也具有負(fù)面效應(yīng)。主要在于政府、擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及借款人之間也可能存在信息不對(duì)稱。為此，必須完善政策性擔(dān)保的制度設(shè)置，主要是信息甄別機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)

4、分散機(jī)制，謹(jǐn)慎選擇政策性擔(dān)保的作用領(lǐng)域，適當(dāng)發(fā)揮政策性擔(dān)保的作用，控制其負(fù)面效應(yīng)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)政策性擔(dān)保制度的立法。政策性擔(dān)保立法屬于經(jīng)濟(jì)法中的促進(jìn)型立法，主要通過利益誘導(dǎo)而不是管理來實(shí)現(xiàn)立法目的。 第二章，中小企業(yè)信用擔(dān)保制度。中小企業(yè)對(duì)于促進(jìn)就業(yè)、擴(kuò)大出口、技術(shù)創(chuàng)新等具有重要的作用。然而，由于中小企業(yè)自身實(shí)力弱，難以提供銀行所能接受的擔(dān)保，貸款風(fēng)險(xiǎn)大，所以面臨極大的融資困境。中小企業(yè)信用擔(dān)保制度對(duì)于解決中小企業(yè)融資困境具有

5、重要作用。國(guó)外的中小企業(yè)信用擔(dān)保制度，對(duì)我國(guó)的中小企業(yè)信用擔(dān)保制度建設(shè)具有重要的借鑒意義。當(dāng)前，我國(guó)的中小企業(yè)信用擔(dān)保制度存有體系不合理，風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不完善與缺乏財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制等問題。為此，需要通過大力發(fā)展互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)，建立再擔(dān)保體系，針對(duì)非營(yíng)利性擔(dān)保機(jī)構(gòu)建立起財(cái)政有限補(bǔ)償與激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制等方式對(duì)其進(jìn)行完善。 第三章，中低收入者住房貸款政策性擔(dān)保制度。住房貸款是居民進(jìn)行住房消費(fèi)的重要工具。當(dāng)前，住房抵押貸款首付比例高，期限短，銀行對(duì)

6、于中低收入者貸款除要求以住房作抵押之外，還要求保證。較高的貸款門檻，使得中低收入者難以通過銀行貸款來解決住房問題。各地設(shè)立的住房置業(yè)擔(dān)保公司地區(qū)分割、以企業(yè)信用為主，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力差，實(shí)踐中出現(xiàn)了營(yíng)利性沖動(dòng)，難以承載眾多的政策性目的。政府對(duì)中低收入者住房貸款提供擔(dān)保是國(guó)際上通行的做法，美國(guó)、加拿大等國(guó)家都設(shè)立了擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對(duì)住房抵押貸款提供擔(dān)保。為此，建議我國(guó)設(shè)立以政府信用為后盾的統(tǒng)一的住房擔(dān)保體系，同時(shí)注意完善住房公積金聯(lián)?；蚬e金質(zhì)押

7、擔(dān)保方式。 第四章，基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保制度。基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活具有重要的意義。但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成本高，建設(shè)周期長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)大，以追逐自身利益最大化為一切行為準(zhǔn)則的市場(chǎng)投資主體往往不愿投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。單純依靠政府財(cái)政投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)質(zhì)押是政府解決基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)融資手段安全，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施融資的一個(gè)好手段?；A(chǔ)設(shè)施收益權(quán)包括收費(fèi)權(quán)與政府專項(xiàng)資金，收益權(quán)質(zhì)押實(shí)際上是債權(quán)質(zhì)押。由于基礎(chǔ)

8、設(shè)施收益權(quán)質(zhì)押實(shí)踐先行，立法滯后，導(dǎo)致很多問題。為此，依據(jù)民法的基本理論對(duì)其制度進(jìn)行構(gòu)建，同時(shí)用經(jīng)濟(jì)法對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保運(yùn)行中出現(xiàn)的公權(quán)與私權(quán)、公益與私益的沖突進(jìn)行規(guī)制。 第五章，農(nóng)業(yè)貸款政策性擔(dān)保制度。農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)基礎(chǔ)地位，然而農(nóng)業(yè)資金短缺與農(nóng)業(yè)資金非農(nóng)化的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。為此，政府應(yīng)通過擔(dān)保手段根據(jù)不同農(nóng)戶的需求提供相應(yīng)的擔(dān)保手段來改善這一現(xiàn)狀。政府可以通過財(cái)政貼息或再貸款等方式支持信用社發(fā)放農(nóng)戶小額聯(lián)保貸款，也