基于農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的地票交易制度研究.pdf

1、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)凸顯了城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源配置成為當(dāng)務(wù)之急。地票交易制度是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中創(chuàng)設(shè)的新型土地流轉(zhuǎn)制度。它按照“先造地后用地”的原則，通過土地復(fù)墾產(chǎn)生交易指標(biāo)，在城市獲取等量的新增城市建設(shè)用地，符合國家實(shí)行的耕地占補(bǔ)平衡制度。地票交易制度由政府自上而下推行，其在嚴(yán)格保護(hù)耕地、有效配置土地資源、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值和促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面具有重要意義，同時(shí)在農(nóng)民權(quán)利保護(hù)方面也存在一些問題需要

2、解決。
　　 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策及其相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)為地票交易制度提供了政策和法律背景，重慶率先成立農(nóng)村土地交易所開展地票交易制度，開創(chuàng)了土地流轉(zhuǎn)的新模式。研究地票交易制度產(chǎn)生、運(yùn)作及其在農(nóng)民權(quán)利保護(hù)方面存在的問題，并結(jié)合國外有關(guān)研究理論的基礎(chǔ)，有利于提出救濟(jì)方法。
　　 地票交易制度通過復(fù)墾農(nóng)村集體建設(shè)用地獲取城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，該指標(biāo)上市交易后可在城市增加與地票等量面積的新增城市建設(shè)用地，其運(yùn)行程序主要包括

3、復(fù)墾、驗(yàn)收、交易和使用四個(gè)環(huán)節(jié)。地票交易制度體現(xiàn)出城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)抽象化、建設(shè)用地使用權(quán)證券化和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)資產(chǎn)化的特征。通過農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地資產(chǎn)證券化和農(nóng)地發(fā)展權(quán)等理論分析，地票交易制度與農(nóng)民權(quán)利保護(hù)建立了邏輯聯(lián)系。
　　 地票交易的法律關(guān)系主體多元化，主要包括復(fù)墾主體、驗(yàn)收主體、地票出讓人和地票受讓人。農(nóng)村集體建設(shè)用地是地票交易的客體來源，地票的復(fù)墾權(quán)、收益分配權(quán)、落地沖抵權(quán)和抵押權(quán)構(gòu)成地票交易的主要權(quán)利，出

4、讓地票和支付價(jià)款分別是地票的出讓人和受讓人的義務(wù)。地票交易法律關(guān)系的設(shè)置，對(duì)于農(nóng)民確立法定復(fù)墾主體地位、參與地票收益分配、實(shí)現(xiàn)公平交易提供了法理基礎(chǔ)。
　　 目前，地票交易制度在重慶和成都兩地試點(diǎn)運(yùn)行。二者的交易宗旨、交易價(jià)格保護(hù)機(jī)制和交易總量控制都有利于農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，但是在地票產(chǎn)生方式、農(nóng)民的參與度、地票收益分配機(jī)制設(shè)置和地票使用方式等方面對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)產(chǎn)生差異。
　　 地票交易制度涉及面較廣，與農(nóng)民權(quán)利緊密相連，

5、但是在農(nóng)民權(quán)利保護(hù)方面存在一些問題亟需解決。農(nóng)民法定復(fù)墾主體地位缺失、建設(shè)用地復(fù)墾條件受到制約和土地復(fù)墾權(quán)利被政府壟斷導(dǎo)致農(nóng)民的復(fù)墾權(quán)缺乏有效法律保障;地票蘊(yùn)藏尋租空間導(dǎo)致政府過度關(guān)注復(fù)墾耕地?cái)?shù)量，忽視耕地質(zhì)量，通過權(quán)力尋租侵犯農(nóng)民權(quán)利;地票交易指標(biāo)打包方式不透明、隨意性大并具有可操控性，農(nóng)民在指標(biāo)打包交易中喪失話語權(quán)，無法直接參與地票交易，農(nóng)民的交易權(quán)受到侵犯;現(xiàn)行地票交易制度的分配模式造成收入扭曲，地票收益分配主體多而混亂、分配比例

6、和關(guān)系不協(xié)調(diào);土地增值的收益被政府占有，農(nóng)民難以分享土地增值的利益;地票交易制度促使政府在城市周邊征收土地，被征地農(nóng)民的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)向復(fù)墾農(nóng)民，農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)的價(jià)值由政府繼受，被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到保障。
　　 依據(jù)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)視角，制定相關(guān)的完善措施，有利于實(shí)現(xiàn)地票交易制度的價(jià)值。一是建立農(nóng)民的復(fù)墾權(quán)法律保障機(jī)制，確保農(nóng)民法定復(fù)墾主體地位，合理限制農(nóng)民復(fù)墾建設(shè)用地，開放土地復(fù)墾市場(chǎng);二是完善復(fù)墾耕地質(zhì)量驗(yàn)收監(jiān)督體系保障農(nóng)民