基于農民權利保護的地票交易制度研究.pdf

1、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程快速推進凸顯了城鄉(xiāng)建設用地供需矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源配置成為當務之急。地票交易制度是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略實施中創(chuàng)設的新型土地流轉制度。它按照“先造地后用地”的原則，通過土地復墾產生交易指標，在城市獲取等量的新增城市建設用地，符合國家實行的耕地占補平衡制度。地票交易制度由政府自上而下推行，其在嚴格保護耕地、有效配置土地資源、實現(xiàn)農村土地的市場價值和促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面具有重要意義，同時在農民權利保護方面也存在一些問題需要

2、解決。
　　 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策及其相關規(guī)定的出臺為地票交易制度提供了政策和法律背景，重慶率先成立農村土地交易所開展地票交易制度，開創(chuàng)了土地流轉的新模式。研究地票交易制度產生、運作及其在農民權利保護方面存在的問題，并結合國外有關研究理論的基礎，有利于提出救濟方法。
　　 地票交易制度通過復墾農村集體建設用地獲取城鄉(xiāng)建設用地掛鉤周轉指標，該指標上市交易后可在城市增加與地票等量面積的新增城市建設用地，其運行程序主要包括

3、復墾、驗收、交易和使用四個環(huán)節(jié)。地票交易制度體現(xiàn)出城鄉(xiāng)建設用地指標抽象化、建設用地使用權證券化和農村集體建設用地使用權資產化的特征。通過農村宅基地使用權、土地資產證券化和農地發(fā)展權等理論分析，地票交易制度與農民權利保護建立了邏輯聯(lián)系。
　　 地票交易的法律關系主體多元化，主要包括復墾主體、驗收主體、地票出讓人和地票受讓人。農村集體建設用地是地票交易的客體來源，地票的復墾權、收益分配權、落地沖抵權和抵押權構成地票交易的主要權利，出

4、讓地票和支付價款分別是地票的出讓人和受讓人的義務。地票交易法律關系的設置，對于農民確立法定復墾主體地位、參與地票收益分配、實現(xiàn)公平交易提供了法理基礎。
　　 目前，地票交易制度在重慶和成都兩地試點運行。二者的交易宗旨、交易價格保護機制和交易總量控制都有利于農民權利的保護，但是在地票產生方式、農民的參與度、地票收益分配機制設置和地票使用方式等方面對農民權利的保護產生差異。
　　 地票交易制度涉及面較廣，與農民權利緊密相連，

5、但是在農民權利保護方面存在一些問題亟需解決。農民法定復墾主體地位缺失、建設用地復墾條件受到制約和土地復墾權利被政府壟斷導致農民的復墾權缺乏有效法律保障;地票蘊藏尋租空間導致政府過度關注復墾耕地數(shù)量，忽視耕地質量，通過權力尋租侵犯農民權利;地票交易指標打包方式不透明、隨意性大并具有可操控性，農民在指標打包交易中喪失話語權，無法直接參與地票交易，農民的交易權受到侵犯;現(xiàn)行地票交易制度的分配模式造成收入扭曲，地票收益分配主體多而混亂、分配比例

6、和關系不協(xié)調;土地增值的收益被政府占有，農民難以分享土地增值的利益;地票交易制度促使政府在城市周邊征收土地，被征地農民的土地使用權轉向復墾農民，農地發(fā)展權轉移實現(xiàn)的價值由政府繼受，被征地農民的權益得不到保障。
　　 依據農民權利保護視角，制定相關的完善措施，有利于實現(xiàn)地票交易制度的價值。一是建立農民的復墾權法律保障機制，確保農民法定復墾主體地位，合理限制農民復墾建設用地，開放土地復墾市場;二是完善復墾耕地質量驗收監(jiān)督體系保障農民