演化、功能、組織與績效——中國財政分權(quán)的現(xiàn)實研究.pdf

1、分權(quán)問題的提出是一個極具現(xiàn)實意義的觀點。這一問題常常發(fā)人思考的是什么是分權(quán)，在何種情形下要分權(quán)，分權(quán)程度在哪種水平上被認為是合適的，分權(quán)究竟會帶來哪些福利的增進等等。本論文在研究中國財政分權(quán)時，首先指出了財政分權(quán)概念的研究領(lǐng)域：第一，向市場的財權(quán)讓渡(包含了分配關(guān)系)。第二，政府間財政分權(quán)關(guān)系，上下級財政權(quán)力的變動，這通常以不同級次的政府治事權(quán)為基礎(chǔ)。第三，來自于線性關(guān)系部門的財政權(quán)力配置，包括大量存在的預(yù)算外資金及部門的自主財政權(quán)力。

2、 現(xiàn)實意義上的分權(quán)問題很早就被學者們關(guān)注。紀元之前的斯巴達城邦國家和雅典城邦國家的興盛和文明似乎使人意識到：分散的權(quán)力能夠帶來競爭的優(yōu)勢，來自中國數(shù)次封建王國的瓦解史則力圖在表明，分散化的權(quán)力對于政權(quán)的穩(wěn)定是相當危險的；當代的蘇聯(lián)解體后俄羅斯的政府管理也正是向著分權(quán)發(fā)展的，發(fā)展中國家有適度分權(quán)的趨勢，而相當?shù)陌l(fā)達國家則有集權(quán)的傾向，歐洲聯(lián)盟的一體化政策統(tǒng)一了許多歐洲國家的分散化決策。分權(quán)，應(yīng)從更廣泛的現(xiàn)實意義的觀點上著手研究。最

3、初的現(xiàn)代意義上的分權(quán)政制要求18世紀在法、英、美被首度提出，這種政制的分權(quán)要求主要被理解為三權(quán)分立。三權(quán)分立在西方的發(fā)展歷程是確立權(quán)力分立的基石。這一基石在規(guī)則、慣例、習俗和行為信念(歷史、文化和傳統(tǒng))的潛影響下時而劇烈時而緩和地發(fā)生。對財政分權(quán)演進影響的顯著特征是，即使正式規(guī)則發(fā)生了變化，卻不存在一個與正式規(guī)則相一致的實施機制以及相應(yīng)改變了的行為習慣，這往往引起分權(quán)的混亂。 對分權(quán)問題的基本認識常常由于多種因素的存在而增加了分

4、析的難度。抽象出基本邏輯的前提是收支關(guān)系，這種看上去純粹的財政關(guān)系(經(jīng)濟周期和轉(zhuǎn)軌的影響暫不考慮)帶來一個初步的認識：財政收支、財政政策和分權(quán)。通過對收支關(guān)系假說的格蘭杰檢驗，從而推出適度分權(quán)與財政政策、收支的基本關(guān)系。收支關(guān)系在一定程度上是具有說服力的。 分權(quán)關(guān)系演化邏輯如何呢?假如起始點是中央集權(quán)，那么中央政府對于地方性公共產(chǎn)品的偏好誤識，將導致純粹的分享財政收入權(quán)力的要求，當?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)僅依靠收入功能并不能帶來地方性公共產(chǎn)

5、品的明顯改善時，地方政府會提出要求：重新定義政府間的(財政)職能，似乎問題又重新回歸到公共產(chǎn)品提供數(shù)量的循環(huán)論證上，功能主義遇到的新問題是不足的公共產(chǎn)品或過剩公共品的供給(預(yù)算最大化)。 作為分權(quán)最初狀態(tài)的中央集權(quán)，軟的預(yù)算約束以及部門經(jīng)濟的內(nèi)生性導致財政分權(quán)關(guān)注部門間的分權(quán)關(guān)系，比如重工業(yè)的優(yōu)先戰(zhàn)略更多地關(guān)注于向部門的分權(quán)，以致于這種影響是顯著和持續(xù)的。向市場的分權(quán)主要被分配關(guān)系所替代，積累與消費的關(guān)系體現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的最

6、初狀態(tài)。在此之后的財政分權(quán)的演化形態(tài)呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性，這個時期中國財政體制調(diào)整極為頻繁。短暫的穩(wěn)定性(短期合約)作用及激勵作用衰減(負激勵，鞭打快牛)，交易成本的上升(信息隱藏、中央政府改變合約、討價還價、尋租、中央征稅權(quán)弱化、地方與中央政府的產(chǎn)業(yè)競爭)，使中國的財政分權(quán)進入一個中期發(fā)展階段。接著發(fā)生的中央與地方的財政權(quán)力博弈，表現(xiàn)為地方對公共產(chǎn)品的供給要求，地方在財政體制調(diào)整中的虛假行為及中央的對策，漸漸使中國財政分權(quán)進入后分權(quán)時期，出

7、現(xiàn)了相對的穩(wěn)定(均衡狀態(tài))。 這種復雜的分權(quán)關(guān)系，與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌高度契合。權(quán)力分立的政制結(jié)構(gòu)之下，仍存在政府內(nèi)分權(quán)的現(xiàn)象，財政權(quán)力部分被線性政府部門之間分配。 事實上，財政分權(quán)功能主要體現(xiàn)在劃分公共產(chǎn)品提供的邊界、經(jīng)濟增長與制度創(chuàng)新激勵。當分權(quán)關(guān)系滿足兩個條件時，將導致分權(quán)制度的改善。第一，分權(quán)關(guān)系的進一步發(fā)展不應(yīng)阻礙制度創(chuàng)新(演化)；第二，假如現(xiàn)有的制度不變，分權(quán)關(guān)系的進一步發(fā)展不應(yīng)導致逆選擇，比如地區(qū)封鎖、過多設(shè)置稅收優(yōu)

8、惠區(qū)域、分稅的混庫行為以及過分關(guān)注地方性稅收增長。在對公共財政體制的再考察后，發(fā)現(xiàn)公共財政體制與財政分權(quán)(分稅制)是協(xié)同發(fā)展的。適度分權(quán)是內(nèi)生于公共財政體制的。以公共產(chǎn)品為邊界體現(xiàn)了政府職能的變化與財政分權(quán)的選擇關(guān)系。為了滿足社會對公共產(chǎn)品的需求，中央和地方政府都在進行適應(yīng)性調(diào)整(均衡)，這是一個永動機式的調(diào)整，將永遠繼續(xù)下去。中國在分權(quán)的過程中，存在著三種基本的組織形態(tài)：分稅制、轉(zhuǎn)移支付和地方性公債。這三種形態(tài)的背后有三條交叉的線條，

9、其中主線是權(quán)力分立，也即三權(quán)分立的政制治理結(jié)構(gòu)。另外兩條分別是部門經(jīng)濟的權(quán)力配置，也即來自于線性政府部門的財政權(quán)力要求和財政的分權(quán)關(guān)系安排，不同級次的政府間財政關(guān)系安排。 分權(quán)程度不足常常導致委托—代理關(guān)系執(zhí)行不足。這種委托—代理關(guān)系的形成內(nèi)生于財政體制，但政府間契約關(guān)系供給不足阻障了分權(quán)關(guān)系的發(fā)展，委托—代理關(guān)系要解決三個分權(quán)的基本命題：道德風險(分稅制地方財政虛報基數(shù))和逆向選擇；激勵機制缺失(鞭打快牛)；以及信息對稱性。

10、 通過與其它一些國家和地區(qū)，如其它發(fā)展中國家、成熟市場經(jīng)濟國家、轉(zhuǎn)型國家的分權(quán)績效比較，論文也試圖給出一個對我國市場化改革以來分權(quán)績效的總體評價。 在考慮研究中國財政分權(quán)問題之前，研究方法和分析框架至關(guān)重要。財政學科與經(jīng)濟學、政治學科的關(guān)聯(lián)度都較大，單純從經(jīng)濟學的角度出發(fā)很難得出令人信服的結(jié)論。從兩個學科的結(jié)合點切入，尋求一個共識點顯得尤其重要。論文在結(jié)構(gòu)安排上考慮了這一點，論文將這種研究財政分權(quán)的五分法稱為BE-FOP。