張成福公共管理完整筆記

1、1【公共管理】公共管理學(xué)第一章第一章公共管理導(dǎo)論公共管理導(dǎo)論關(guān)鍵詞語：公共管理、公共管理學(xué)、新公共管理、Ｐ途徑的公共管理、Ｂ途徑的公共管理關(guān)鍵詞語：公共管理、公共管理學(xué)、新公共管理、Ｐ途徑的公共管理、Ｂ途徑的公共管理公共管理學(xué)是一門新興的學(xué)科和學(xué)派，旨在幫助公共管理者獲取解決公共問題及處理公共事務(wù)所需的知識(shí)、機(jī)能與策略。作為一門學(xué)科，它以公共管理者作為教學(xué)和研究的對(duì)象；既重視公共管理的外在環(huán)境，又重視內(nèi)在的管理；公共管理者重視私人部門的

2、管理方法和技術(shù)，但未改變公共部門的主體性；作為一門學(xué)科，它具有多學(xué)科交叉性。第一節(jié)第一節(jié)公共管理的意義公共管理的意義公共管理的含義反映了人們?cè)诓煌瑫r(shí)期對(duì)它的理解，這有助于我們理解公共管理的性質(zhì)和范圍。依時(shí)間的先后，人們對(duì)公共管理的理解主要有五種有代表性的觀點(diǎn)。（一）皮瑞（Perry）和克萊姆（Kraemer）的觀點(diǎn)公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并

3、將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家。（二）卡爾森（Garson）和歐爾曼（Overman）的觀點(diǎn)他們認(rèn)為，公共管理是對(duì)行政的一般方面的學(xué)科間整合的研究，它將人力、財(cái)政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合。卡爾森和歐爾曼還說明了公共管理與公共行政的六點(diǎn)不同：（１）它包括一般管理的計(jì)劃、組織、控制職能，以替代討論社會(huì)價(jià)值以及官僚與民主的沖突；（２）對(duì)經(jīng)濟(jì)和效率標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)同的工具取向以替代公平、回應(yīng)或政治特

4、色；（３）以對(duì)中層管理者的使用關(guān)注，以取代政治或政策精英的觀點(diǎn)；（４）傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營(yíng)部門的管理差異極小化，而不是夸大它們的差異；（５）像關(guān)注組織內(nèi)部運(yùn)作那樣的理性態(tài)度，關(guān)注組織的外部環(huán)境，而不是過分關(guān)注法律、制度和政治過程；（６）與科學(xué)管理傳統(tǒng)的強(qiáng)有力的思辨聯(lián)系，而不是與政治學(xué)或社會(huì)學(xué)緊密關(guān)聯(lián)。（三）奧托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的觀點(diǎn)公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，

5、綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、通過預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種方法和藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟睢⒄咿D(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧。（四）波茲曼（Bozeman）與史陶斯曼（Straussman）的觀點(diǎn)公共管理就是對(duì)政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì)，大部分管理工作和任務(wù)是具有共通性的。但公共管理的主要領(lǐng)域是在

6、政治系統(tǒng)下，一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局，管理的游戲規(guī)則就會(huì)改變。在他們看來，公共管理遠(yuǎn)比內(nèi)部行政具有更廣的含義；公共行政一詞幾乎與政府官僚組織相關(guān)聯(lián)，而公共管理一詞更具有彈性。（五）休斯（Hughes）的觀點(diǎn)他認(rèn)為，與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化；公共行政是服務(wù)公眾的活動(dòng)，公務(wù)員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策，公共行政關(guān)注程序，將政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)和機(jī)關(guān)管理；管理包括著行政，但同時(shí)意

7、味著以最大化的效率實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)以及對(duì)結(jié)果的責(zé)任；公共行政的焦點(diǎn)在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不僅僅遵循知識(shí)，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。（六）公共管理的含義和性質(zhì)公共管理：公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理的性質(zhì)：公共管理的性質(zhì)：（１）承

8、認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性；（２）強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)治理的主要責(zé)任；（３）強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)；（４）強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值；（５）強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性；3濟(jì)壓力便成為一個(gè)可行的手段。（３）社會(huì)問題與政府不可治理性的增加。社會(huì)的進(jìn)步也引發(fā)了諸多的社會(huì)問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，傳統(tǒng)的政府功能確實(shí)力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對(duì)政府的信任

9、危機(jī)。在此情況下，讓公共服務(wù)回歸社會(huì)、市場(chǎng)的呼聲日盛，因此，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢(shì)。（４）新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響。針對(duì)國(guó)家干預(yù)和福利國(guó)家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對(duì)此進(jìn)行不斷的抨擊，他們認(rèn)為政府失靈不亞于市場(chǎng)失靈，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制，主張將政府的角色、功能和規(guī)?？s小，主張通過市場(chǎng)機(jī)制提供公共服務(wù)。正是在這種意識(shí)形態(tài)下，公共行政求助于市場(chǎng)或者類似市場(chǎng)的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。（二）公共管理的研究途

10、徑以及特質(zhì)（二）公共管理的研究途徑以及特質(zhì)依管理學(xué)家波茲曼的觀點(diǎn)，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑（PublicPolicyApproach，簡(jiǎn)稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（BusinessApproach，簡(jiǎn)稱B途徑）。１、P途徑下的公共管理P途徑下的公共理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。P途徑下的公共管理研究源于20世紀(jì)70年代，在70年代，由于對(duì)傳

11、統(tǒng)公共行政學(xué)發(fā)展不滿，產(chǎn)生了許多公共政策學(xué)院或課程。P途徑研究的公共管理：途徑研究的公共管理：一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位，而非日常行政事務(wù)的管理者，同時(shí)他們特別強(qiáng)調(diào)具有政策制訂權(quán)的高級(jí)行政主管的管理策略，因此相當(dāng)重視公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；研究方法上，大多采用個(gè)案研究法。公共管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）認(rèn)為，公共政策取向的公共管理有三個(gè)基本共識(shí)：（

12、１）視公共管理為政策分析互補(bǔ)之物；（２）在教學(xué)研究上十分重視個(gè)案研究，以從事實(shí)務(wù)工作者的經(jīng)驗(yàn)為素材；（３）以高層管理者為教學(xué)研究對(duì)象，致力于促進(jìn)此類人員與學(xué)界之間的溝通對(duì)話。２、B途徑下的公共管理B途徑下的公共管理：途徑下的公共管理：研究也是始于20世紀(jì)70年代，企業(yè)行政管理學(xué)院開始重視工商政策與管理戰(zhàn)略，受此影響，一些學(xué)者發(fā)展起B(yǎng)途徑下的公共管理。B途徑下的公共管理與P途徑下的公共管理相比，有以下不同之處：（１）前者之課程設(shè)計(jì)依循商業(yè)

13、學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；（２）前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；（３）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個(gè)獨(dú)立的管理領(lǐng)域；（４）前者重視策略與組織間的管理，強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問題；（５）前者主張采用量化分析，后者則采用個(gè)案研究法。學(xué)者波茲曼（Bozeman）對(duì)二者提出更深入的看法：（１）P途徑的公共管理學(xué)者，一心想要?jiǎng)澢迮c傳統(tǒng)公

14、共行政的關(guān)系；而B途徑的公共管理學(xué)者與行政學(xué)者有較密切的關(guān)系和相似理念。（２）P途徑的公共管理學(xué)者認(rèn)為公司部門管理有別；者不認(rèn)為公司部門的管理有什么質(zhì)的差異，他們主張將企業(yè)管理的概念與工具運(yùn)用于公共部門的管理上。（３）P途徑的公共管理學(xué)者幾乎完全依賴案例研究為獲取知識(shí)的工具，B途徑的公共管理學(xué)者則把案例研究和量化研究?jī)烧咦鳛榻虒W(xué)研究的方法。（４）P途徑的公共管理學(xué)者擅長(zhǎng)與個(gè)案的處理與分析；B途徑的公共管理學(xué)者比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的建

15、構(gòu)，擅長(zhǎng)從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)和方法。（５）P途徑的公共管理學(xué)者以高層管理者，特別是政治性任命人員為主要教學(xué)研究對(duì)象；B途徑的公共管理學(xué)者則以具備文官資格的公共管理者作為主要教學(xué)研究對(duì)象。（三）公共管理學(xué)的特點(diǎn)1、波茲曼的觀點(diǎn)為了整合公共管理研究的不同途徑和觀點(diǎn)，美國(guó)雪城大學(xué)（SyracuseUniversity）舉辦了“全國(guó)公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)”，并于1993年出版了《公共管理：迄今最佳文集》一書。波茲曼整合會(huì)議的觀點(diǎn)，