公共管理學黎民版課件

1、,,,公共管理學課程教學支持資源,,,,黎民 主編ISBN:7-04-012262-6,課程中文名稱:公共管理學 課程英文名稱：Public Management 課程類別：必修 課程學分數：3 課程學時數：54 授課對象：公共管理相關專業(yè)本科生 本課程的前導課程：管理學 教學目的和要求等請參見光盤中教學建議文件夾,,,目錄,第一講 緒論：什么是公共管理第二講 公共管

2、理的理論與實踐的發(fā)展第三講 公共管理的主體第四講 公共管理職能第五講 公共管理的過程第六講 公共管理的績效,,,目錄,第七講 公共管理的責任與監(jiān)控第八講 公共管理中的政府角色第九講 公共管理中的非營利組織第十講 公共物品管理第十一講 公共部門戰(zhàn)略管理第十二講 公共管理的新策略,,,第一講 緒論：什么是公共管理,學習要點： 公共管理與私部門管理的區(qū)別 公共管理學對傳統(tǒng)行

3、政學的突破 公共管理學產生的時代條件 公共管理學的內涵 公共管理學在中國發(fā)展中的地位,,,,第一節(jié) 公共管理學的內涵與研究方法,一、公共管理的涵義（一）公共物品、公共事務與公共管理 “公共”指多數人的或關于多數人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。 公共物品（Public goods）和公共事務（Public affairs）是公共管理中的兩個重要概念。,1. 公共物品

4、公共物品是和私人物品相對應的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產品。2. 公共事務所謂“公共事務”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結果。,（二）管理、公共管理與公共管理學 1. 管理 一般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達到特定的目標而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調節(jié)控制的過程。 公共管理學亦屬于一類特定領域的管理

5、學。,2. 公共管理 所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。 涵義： （1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織； （2）公共管理的對象——公共事務具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關，以及公共事務的受益對象是社會公眾；,（3）由于公共事務關系到社會成員的利益，這就決定了公共事務及其管理的存在是永恒的，但具體內容

6、會隨著社會變遷不斷調整； （4）公共管理來自民眾的授權并負有直接的社會責任，因此，必須依法進行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標準； （5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權。,公共管理活動具體類型的“三分法”： （1）公共政策－政府制定公共政策的活動； （2）政府管理－政府處理公共事務，提供公共產品和服務的活動 （3）非政府組織管理——除政府以外的公共部

7、門處理公共事務，提供公共產品和服務的活動。,3. 公共管理學 多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學；是關于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。特點： （1）公共管理是一個整合性的概念。 （2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共部門。,（3）公共管理重視與外部環(huán)境的

8、關系，強調以最高管理者的戰(zhàn)略設計、政策設計為核心。 （4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新理。,（5）公共管理強調價值調和與責任，重視4E，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理關注和重視政府改革與再造。（7）公共管理是一個不同學科共同參與的研究領域。,當前特點（1）鮮明的實踐導向性（2）理論上的包容性（3）學科的年輕性,

9、二、公共管理的構成要素（一）公共管理的主體 公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管理活動。 公共管理主體的構成見圖1－1。,圖1－1 公共管理主體結構圖,（二）公共管理的對象 公共管理的直接對象是各類公共事務。（三）公共管理的資源和手段 公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認同

10、。在公共管理的具體資源構成中，強制力和稅收能力尤其重要。 公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。,（四）公共管理的環(huán)境 在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內容為標準而劃分出的政治環(huán)境、經濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。,三、公共管理學的研究內容（一）公共管理學的基礎內容 公共管理學作為綜合運用多種科學理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系

11、，從屬于管理學科。但另一方面，公共管理學作為公共行政和企業(yè)管理的有機融合體，除了與公共行政學學科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學的學科體系也應有區(qū)別。,（二）公共管理學的前沿領域 公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。,四、公共管理學的研究途徑與方法（一）公共管理學的研究途徑 公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public p

12、olicy approach，P途徑）和企業(yè)管理途徑（Business approach，B途徑）。,P途徑的公共管理強調的是與政策分析的淵源關系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關知識；第三，強調與政策分析結合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。,B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，

13、對公、私部門的差異不作嚴格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。,與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學術界和實務界顯得更有影響力。 作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機關內部，而將關注的焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關系上；它們都尊重政治因素

14、在管理中扮演的角色；它們都重視經驗性的材料。,（二）公共管理學的研究方法 1. 規(guī)范方法 2. 實證方法 3. 案例方法 4. 系統(tǒng)方法 5. 比較方法 6. 數理方法,第二節(jié) 公共管理成為獨立學科的內在依據,一、公共管理與私部門管理有本質區(qū)別 （一）公共利益目標與私人利益目標 （二）壟斷強制性與自由競爭性

15、 （三）制衡性與自主性 （四）多元理性與經濟理性 （五）政府機制與市場機制,二、現代社會變遷推動公共管理發(fā)展 （一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴大 （二）社會生活中的公共事務日益增加 （三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復雜多變,三、傳統(tǒng)行政學的局限 （一）理論框架局限 （二）管理主體局限 （三）管理理念與手段局限 （四）管理對象與目標局限,第三節(jié) 公共管理學是時

16、代的產物,一、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿（二）經濟衰退和財政壓力的加?。ㄈ┥鐣栴}與政府不可治理性的增加,二、科技革命和全球化浪潮（一）科學技術革命是公共管理學產生和發(fā)展的重要推動力量 1. 現代科技革命使社會成員參與公共領域活動的性質和形式發(fā)生了重大變化。 2. 現代通信和信息技術革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。 3. 科技革命將導致社會治理新形態(tài)的

17、出現。（二）全球化是公共管理學產生和發(fā)展的另一推動力,三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎的行政體制難以適應時代的要求 1. 傳統(tǒng)科層官僚制難以適應信息社會政治、經濟、社會發(fā)展要求。 2. 科層官僚制難以適應當代市場經濟發(fā)展的要求。 3. 科層官僚制的專業(yè)分工原則導致政府功能退化。 4. 官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。,（二）西方國家民主的現狀難以滿足民眾的

18、“民主需求” 1. 民眾應直接參與公共服務的供給過程。 2. 公民應既能控制政治家，又能控制官僚。 3. 國家應解決特殊利益集團對政府決策的控制。 4. 國家應尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。,第四節(jié) 公共管理學與中國的發(fā)展,一、公共管理學與中國的市場經濟 （一）公共管理學能有效指導公共部門履行經濟職能，彌補市場功能的缺陷 （二）公共管理學“親市場”的

19、學科立場，有助于市場經濟的健康發(fā)展,二、公共管理學與中國的社會發(fā)展（一）公共管理學有助于促進包括政治、文化和行為方式在內的社會協調發(fā)展（二）公共管理學內在的民主平等精神和科學務實品格，將有力地促進當前正在進行的社會轉型,第二講 公共管理的理論與實踐的發(fā)展,學習要點： 公共管理的管理學思想淵源 公共管理的經濟學思想淵源 公共管理學的兩個發(fā)展階段 各國的新公共管理實踐 對新公共管理的評析,,

20、,,第一節(jié) 公共管理學的理論淵源,重點分析管理學和當代經濟學理論對公共管理學的影響。,一、管理理論（一）古典學派理論 弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）為代表。古典學派關注的焦點是“效率”和“經濟”。 管理主義對公共管理學的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。,（二）行為學派理論

21、 通過梅奧（J. E. Mayo）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經濟利益的，生產效率主要取決于士氣的高低?；羯嶒炗谩吧鐣恕钡母拍钊〈恕敖洕恕钡母拍?，同時將非正式組織的概念引入管理學。,（三）決策學派理論 決策學派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領導高層尤為重要。 決策學

22、派的另一位代表人物查爾斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出漸進決策理論。,（四）系統(tǒng)學派理論 系統(tǒng)學派以切斯特·巴納德（Chester I. Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。 20世紀60－70年代，系統(tǒng)學派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權變理論 .,（五）新管理主義理論 新管理主義是20世紀80年代以后在信息革命背下產生的理論。

23、 還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。 1. 企業(yè)再造理論。 所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務流程。其中衡量績效的關鍵指標包括產品和服務質量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。,2. 虛擬企業(yè)。 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網絡手段的聯系，實現統(tǒng)一管理的經營實體并能以最快的速度推出

24、高質量、低成本的新產品。,3. 學習型組織。 所謂學習型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個組織的學習氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機的、扁平的組織。這種組織由多個創(chuàng)造型團隊構成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的學習精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。,二、當代經濟學理論（一）公共選擇理論 公共選擇理論（Public choice theory ）產生于20世紀40年代末，到60年代末形成一種學術思潮。詹

25、姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）是這一理論的代表人物。 所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟研究，或者簡單地定義為把經濟學應用于政治科學。,公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，另一個是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的

26、這兩個方面納入一個統(tǒng)一的分析框架，用經濟學的方法和基本假設來統(tǒng)一分析人的經濟與政治行為，從而拆除了經濟學與政治學的傳統(tǒng)壁壘。,公共選擇具有3個規(guī)定性：第一，集體性。第二，規(guī)則性。第三，非市場性。 政治市場和經濟市場在交易上存在著3個重要差別。 公共選擇理論對公共管理學的3個理論啟示。,（二）政府失敗論 “政府失敗”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學派在

27、分析市場經濟條件下政府干預行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個核心論題。,所謂“政府失敗”，是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況。 為什么政府干預會產生“負效應”以及如何從制度上彌補這些缺陷？對這些問題的回答就構成了公共選擇理論的“政府失敗論

28、”。,1. 公共決策失效。 相對于市場決策而言，政治決策是一個更加復雜的過程，具有相當程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導致公共決策失效。,在布坎南等人看來，導致公共決策失誤的原因是多方面的： （1）社會實際上并不存在作為政府決策目標的所謂公共利益。 （2）即使現實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現有的公共決策機制卻因其自身的內在

29、缺陷而難以達到實現這種利益的目的。 （3）決策信息的不完全性。 （4）選民的“短見效應”。 （5）選民的“理性而無知”。,2. 政府工作機構的低效率。 （1）缺乏競爭性壓力。 （2）沒有降低成本的激勵機制。 （3）缺乏監(jiān)督信息。,3. 政府的內部性與擴張。 政府的內部性（internalities）是指公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利。

30、 政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。 以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。,4. 政府的尋租活動。 尋租（Rent-seeking）活動是指人類社會中非生產性的追求經濟利益活動，或者說是指那種維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。尋租是政府干預的副產品。當政府

31、干預市場時，就會帶來以“租金”形式出現的經濟利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。 現代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產要素在不同產業(yè)之間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。,尋租活動導致“政府失敗”，因為它導致經濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產性活動，它并不增加任何新產品或新財富，只不過改變生產要素的產權關系，把更大部分的國民收入裝進私

32、人腰包；它也導致不同政府部門間官員的爭權奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導致社會資源浪費。 “政府失敗論”對于公共管理學具有十分重要的啟迪作用，具體表現為3點。,（三）代理理論和交易費用理論 委托—代理理論和交易費用理論是新制度經濟學的重要組成部分，它們對于公共管理學的影響是十分巨大的。,1. 代理理論（Agent Theory） 在現實經濟生活中，委托—代理關系幾乎無處不在

33、，典型的例子有雇主與雇員，律師與當事人，選民與政治家之間的關系。 代理理論的一個基本假定是處于委托代理關系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現象。,委托—代理關系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。它所關注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止

34、雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。委托—代,理關系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。它所關注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。,2. 交易費用理論（Transaction cost theory） 交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經濟組織制度的理論。

35、在新制度經濟學看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關的費用。交易費用理論關注的焦點，是如何降低交易費用。,交易費用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937年提出的。科斯將交易費用定義為運用市場機制的費用，包括在市場上搜尋有關價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費用。 科斯用交易費用的概念來解釋為什么會出現企業(yè)?？扑拐J為，企業(yè)從一個專業(yè)化的

36、交易經濟中出現的主要原因，在于利用價格機制是有成本的。,當企業(yè)出現以后，依靠價格紐帶形成的交易關系，就被企業(yè)內的契約關系所代替，外部問題被“內部化”了。原有的市場交易以及由此導致的交易費用被企業(yè)內協調和組織費用所代替。從這個角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價格機制的替代物。,由此可見，在科斯的理論中，經濟資源的配置機制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經濟資源可以通過價格機制引導配置，在企業(yè)中，經濟資源也可以通過組織活動進行

37、計劃配置。企業(yè)的起源就是由于組織協調比價格協調更為有效，即節(jié)約了交易費用。,當企業(yè)規(guī)模擴張達到某一邊際點，即企業(yè)再多“內化”一項市場交易所引起的管理費用等于別的企業(yè)組織這項交易的費用，靜態(tài)均衡就實現了。這時，企業(yè)與市場之間的規(guī)模邊界也就確定下來。,第二節(jié) 公共管理學科的發(fā)展歷程,公共管理作為一門獨立學科，它的歷史并不長。1887年以前，公共管理僅處于前學科時期，公共管理特別是行政學長期附屬在政治學之中，并沒有獨立出來

38、。1887年后共管理研究進入學科前期——行政學階段。 比較而言，學術界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學科史。,根據歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文·休斯的標準做一級分期，而后再用其他標準對公共行政時期作二級分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期。 對于公共行政時期，依據學科研究的焦點和方法不同，還可以把它大致分為兩個具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，

39、二是新公共行政階段。,公共行政學科關注的焦點貫穿始終的核心是政府機構的運行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關系。 公共管理關注的核心應該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質的提升。,一、公共行政時期（1887－20世紀70年代末）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）。 這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現代資本主義轉型的階段，

40、行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。 1. 就政治與行政的關系來看，這一時期前后有變化。 2. 在管理組織體制運行方式方面，在這個時期產生了官僚制理論，同時先后流行科學管理思想和行為主義管理思想。,（二）新公共行政時期（1960－1980）。 1. 在政治與行政的關系方面，20世紀60年代以后，伴隨著西方發(fā)達國家激烈的社會運動和美國人對越戰(zhàn)的強烈不滿，行政活動中的價值

41、傾向受到越來越多的關注。 2. 韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。,3. 從具體的理論與方法的運用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經濟學和管理學等多學科理論與方法的影響。 4. 這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨立學科的趨勢。,二、公共管理時期（1980年至今） 公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區(qū)別在于：不僅關注政府運行，也關注其他公共

42、管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關系；不僅關注政治與行政的關系，也注重當代經濟學、管理學的理論以及工商管理經驗的引進。,在實踐上，公共管理主要是力圖解決3個問題： 第一，重新調整政府與社會，政府與市場的關系，減少政府職能，以求政府只管那些應該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；,第二，盡可能實現社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共服務，以彌補政府自身財力的不足；

43、 第三，改革政府部門內部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。,第三節(jié) 新公共管理,“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世紀80 年代以來在美國等國家出現的關于行政改革 的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理 論、新制度經濟學和政治學理論的

44、一些關于 行政改革的理論設想，以及對近20年來經濟 與合作組織（OECD）國家行政改革具體做 法的理論概括。新公共管理主要體現了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。,新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公共行政內部作技術上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，

45、最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。,一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐（一）英國新右派的政府改革 主要特點： （1）視民眾為顧客，并強調顧客的選擇權。民眾可以市場機制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務。 （2）創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制。以眾多的公共服務供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機制。,（3）擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加

46、私部門提供公共服務的機會，政府機構則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務上。（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機構利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。（5）對于公共服務供給者與購買者的關系，強調用契約或半契約的方式來加以控制。,（6）由市場來檢測績效目標。在部門內，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結合，即管理者的目標在于實現目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。（

47、7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。,（二）美國的新治理 特征： （1）強調與非營利組織建立聯盟關系，采取與公、私部門合作生產的方式來提供公共服務，以取代過去那種僵化的公共服務體系。 （2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產，吸引并授權公民團體直接參與者公共方案的設計，并強調決策過程的分權化。,（3）強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認

48、知顧客的需要而非政府機構自身，同時強調公共服務的品質而不僅僅是服務的效率。（4）在手段上運用企業(yè)管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。,（三）其它西方國家的實踐 1. 澳大利亞和新西蘭 新西蘭的新公共管理遵循下列9項原則： （1）政府只能在那些非政府機構（如私人企業(yè)和志愿者團體）無效率和無效能時才能涉入其活動。 （2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。

49、（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。,（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責安置在不同的機構中。（5）內閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執(zhí)行長則在最少干預下，對該方案的投入及產出負責。（6）公共基金的使用包括購買政策須經辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數量和成本均須由購買者而不由生產者決定。,（7）制度設計必須使公共服務提供者的獲利最小化。（

50、8）治理結構應趨向于降低代理成本和交易成本。（9）行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結合。,（四）各國新公共管理實踐的共同特點 綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總結出以下具有共性的幾點。 1. 為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的

51、可行之路。 2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。,3. 為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構作出調整，主要做法是界定決策機構和執(zhí)行機構的職能，加強執(zhí)行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣，一方面可以使決策機構和執(zhí)行機構依據社會需求的優(yōu)先次序實行資源配置，另一方面可以使執(zhí)行機構將主要精力放在提供必要的優(yōu)質社會服務上。,4. 實現政府在公共服務方面的“角色”轉變，由公共服務的直

52、接提供者變?yōu)楣卜盏摹氨O(jiān)督人”。 5. 通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產生了一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。,（五）當前西方政府改革的新動向 1. 在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經成為西方各國乃至轉軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成

53、為世界各國政府改革的指導思想。 2. 政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動。雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。,3. 強化信息技術運用的實踐變成了一場重塑政府運動。20世紀80年代強調采用信息技術，90年代開始強調利用信息技術來改革原有的工作程序、組織等結構方面的問題。

54、 4. 各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自主權的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關系。,二、對新公共管理的評析 （一）新公共管理的時代特征 1. 新公共管理既是解決西方社會現實問題的產物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產物。,與傳統(tǒng)的公共行政學相比，“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現

55、在如下4個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。,2. 新公共管理體現了國家與社會，政府與市場關系的新格局。 20世紀80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現出對市場的回歸，9

56、0年代則在世界范圍內出現了政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀走向21世紀的公共行政領域中的一個重要現象。,有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認為，基于科技革命、新產業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現了這種新的關系格

57、局，并推動其向縱深發(fā)展。,3. 新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉變的趨勢。 政府與市場關系新格局的形成，關鍵是由政府職能定位的根本性轉變引起的。這種轉變就是政府由所有者和經濟活動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉變。在公共管理中，這種轉變具體表現為政府的公共政策化和公共管理的社會化。,（二）新公共管理的“解題”特色 新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現出來的特色，集中體現

58、在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。,在“誰來管理”的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務的一切基本方面的做法是不妥當的，政府應該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交給社會，讓社會實現自我管理。,如何實現傳統(tǒng)的政府職能向社會

59、的轉移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。 在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現在如下方面。,1. 廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。 2. 政府服務以顧客為導向。 3. 由重視工作過程和投入轉向注重結果和產出。 4. 通過多種形式的授權改善公共

60、部門的工作。 5. 放松嚴格的行政規(guī)制，實施嚴明的績效目標控制。 6. 文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。 7. 重視公共人力資源管理。,（三）新公共管理的理論困難與受到的批評 1. 新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。 2. 新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。（四）新公共管理的借鑒意義,四方面

61、的啟示： 1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面； 2. 充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；,3. 必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系； 4. 注意研究借鑒當代工商管理（企業(yè)管理）領域發(fā)展起來的管理經驗、原則、方法和技術，實現

62、由傳統(tǒng)行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。,第三講 公共管理的主體,學習要點： 公共組織與非公共組織的區(qū)別 公共組織的基本結構 公共組織的類型和作用 公共組織領導者的領導方式 公共組織的變革,,,,第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織,一、公共組織的概念（一）組織 所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結合體，是為了實現某

63、種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。,（二）公共組織 公共組織是以實現公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權力或者經過公共權力的授權，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織，也構成了現代社會公共組織的重要

64、組成部分。,（三）公共組織的基本要素 與其它社會組織一樣，構成公共組織的要素有物質要素和精神要素兩大類。 1．物質要素 （1）人員。 （2）經費。 （3）物資設備 2．精神要素 （1）目標。 （2）責權結構。 （3）人際關系。,二、公共組織的性質（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別 1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，

65、其目的是為社會中的相關利益者服務。公共組織則以實現公共利益為目標，它追求的是全面的社會效益和經濟效益，是全國社會成員的整體利益。,2．為社會所提供的服務不同。非公共組織以從事商品、勞務生產為活動內容，向社會提供的是各種不同的私人產品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產品。公共組織則為社會提供公共產品。,3．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權干涉。而公共組

66、織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權范圍內的管理措施，全體社會成員都必須遵從。,4．活動的依據不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據，其權力建立在組織成員平等的契約關系之上。公共組織則以國家強制權力為活動依據，以國家法律作為活動的依據和準繩。依法管理是公共組織的重要特點。,（二）公共組織的性質 1．社會性。 2．權威性。 3．法制性。

67、 4．系統(tǒng)性。 5．主動性。,三、公共組織的結構 （一）公共組織的縱向結構,公共組織縱向結構分工的職責分配關系是：最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政策和總的實施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。,中層公共組織為協調指揮層，負責執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據結合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作

68、方案，并負責組織、協調、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。,基層公共組織為技術操作層，其任務是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執(zhí)行任務，純屬公共組織內部問題?；鶎庸步M織為技術操作層，其任務是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技

69、術方法執(zhí)行任務，純屬公共組織內部問題。,公共組織縱向結構形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優(yōu)缺點。 優(yōu)點： （1）分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，能做到事權集中，統(tǒng)一指揮； （2）行動迅速，能及時地根據本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制； （3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負責全面管理工作，有利