公共管理學(xué)黎民版課件

1、,,,公共管理學(xué)課程教學(xué)支持資源,,,,黎民 主編ISBN:7-04-012262-6,課程中文名稱:公共管理學(xué) 課程英文名稱：Public Management 課程類別：必修 課程學(xué)分?jǐn)?shù)：3 課程學(xué)時(shí)數(shù)：54 授課對(duì)象：公共管理相關(guān)專業(yè)本科生 本課程的前導(dǎo)課程：管理學(xué) 教學(xué)目的和要求等請(qǐng)參見光盤中教學(xué)建議文件夾,,,目錄,第一講 緒論：什么是公共管理第二講 公共管

2、理的理論與實(shí)踐的發(fā)展第三講 公共管理的主體第四講 公共管理職能第五講 公共管理的過程第六講 公共管理的績效,,,目錄,第七講 公共管理的責(zé)任與監(jiān)控第八講 公共管理中的政府角色第九講 公共管理中的非營利組織第十講 公共物品管理第十一講 公共部門戰(zhàn)略管理第十二講 公共管理的新策略,,,第一講 緒論：什么是公共管理,學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 公共管理與私部門管理的區(qū)別 公共管理學(xué)對(duì)傳統(tǒng)行

3、政學(xué)的突破 公共管理學(xué)產(chǎn)生的時(shí)代條件 公共管理學(xué)的內(nèi)涵 公共管理學(xué)在中國發(fā)展中的地位,,,,第一節(jié) 公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法,一、公共管理的涵義（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理 “公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會(huì)生活之中。 公共物品（Public goods）和公共事務(wù)（Public affairs）是公共管理中的兩個(gè)重要概念。,1. 公共物品

4、公共物品是和私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。2. 公共事務(wù)所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)，以及這些活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果。,（二）管理、公共管理與公共管理學(xué) 1. 管理 一般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運(yùn)用一定的職能和手段，對(duì)管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。 公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理

5、學(xué)。,2. 公共管理 所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。 涵義： （1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織； （2）公共管理的對(duì)象——公共事務(wù)具有兩個(gè)顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對(duì)象是社會(huì)公眾；,（3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會(huì)成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容

6、會(huì)隨著社會(huì)變遷不斷調(diào)整； （4）公共管理來自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會(huì)責(zé)任，因此，必須依法進(jìn)行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)； （5）公共管理的公共性，決定了社會(huì)公眾對(duì)公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。,公共管理活動(dòng)具體類型的“三分法”： （1）公共政策－政府制定公共政策的活動(dòng)； （2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng) （3）非政府組織管理——除政府以外的公共部

7、門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。,3. 公共管理學(xué) 多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會(huì)公共利益的知識(shí)體系。特點(diǎn)： （1）公共管理是一個(gè)整合性的概念。 （2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門。,（3）公共管理重視與外部環(huán)境的

8、關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。 （4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新理。,（5）公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任，重視4E，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。（7）公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。,當(dāng)前特點(diǎn)（1）鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性（2）理論上的包容性（3）學(xué)科的年輕性,

9、二、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體 公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。 公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。,圖1－1 公共管理主體結(jié)構(gòu)圖,（二）公共管理的對(duì)象 公共管理的直接對(duì)象是各類公共事務(wù)。（三）公共管理的資源和手段 公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，以及被管理者對(duì)管理者及其行為的認(rèn)同

10、。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其重要。 公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。,（四）公共管理的環(huán)境 在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。,三、公共管理學(xué)的研究內(nèi)容（一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容 公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來研究公共管理活動(dòng)及其規(guī)律的知識(shí)體系

11、，從屬于管理學(xué)科。但另一方面，公共管理學(xué)作為公共行政和企業(yè)管理的有機(jī)融合體，除了與公共行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。,（二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域 公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。,四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑 公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public p

12、olicy approach，P途徑）和企業(yè)管理途徑（Business approach，B途徑）。,P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過個(gè)案研究來發(fā)展相關(guān)知識(shí)；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。,B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，

13、對(duì)公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過程進(jìn)行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。,與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界顯得更有影響力。 作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點(diǎn)放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素

14、在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。,（二）公共管理學(xué)的研究方法 1. 規(guī)范方法 2. 實(shí)證方法 3. 案例方法 4. 系統(tǒng)方法 5. 比較方法 6. 數(shù)理方法,第二節(jié) 公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù),一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別 （一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo) （二）壟斷強(qiáng)制性與自由競爭性

15、 （三）制衡性與自主性 （四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性 （五）政府機(jī)制與市場機(jī)制,二、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展 （一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大 （二）社會(huì)生活中的公共事務(wù)日益增加 （三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變,三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限 （一）理論框架局限 （二）管理主體局限 （三）管理理念與手段局限 （四）管理對(duì)象與目標(biāo)局限,第三節(jié) 公共管理學(xué)是時(shí)

16、代的產(chǎn)物,一、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿（二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加劇（三）社會(huì)問題與政府不可治理性的增加,二、科技革命和全球化浪潮（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動(dòng)力量 1. 現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活動(dòng)的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。 2. 現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對(duì)傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。 3. 科技革命將導(dǎo)致社會(huì)治理新形態(tài)的

17、出現(xiàn)。（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動(dòng)力,三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時(shí)代的要求 1. 傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展要求。 2. 科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。 3. 科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。 4. 官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。,（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的

18、“民主需求” 1. 民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。 2. 公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。 3. 國家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對(duì)政府決策的控制。 4. 國家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過程中深層次矛盾的途徑。,第四節(jié) 公共管理學(xué)與中國的發(fā)展,一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟(jì) （一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場功能的缺陷 （二）公共管理學(xué)“親市場”的

19、學(xué)科立場，有助于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,二、公共管理學(xué)與中國的社會(huì)發(fā)展（一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展（二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實(shí)品格，將有力地促進(jìn)當(dāng)前正在進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型,第二講 公共管理的理論與實(shí)踐的發(fā)展,學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 公共管理的管理學(xué)思想淵源 公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想淵源 公共管理學(xué)的兩個(gè)發(fā)展階段 各國的新公共管理實(shí)踐 對(duì)新公共管理的評(píng)析,,

20、,,第一節(jié) 公共管理學(xué)的理論淵源,重點(diǎn)分析管理學(xué)和當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)公共管理學(xué)的影響。,一、管理理論（一）古典學(xué)派理論 弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）為代表。古典學(xué)派關(guān)注的焦點(diǎn)是“效率”和“經(jīng)濟(jì)”。 管理主義對(duì)公共管理學(xué)的一個(gè)重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動(dòng)具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。,（二）行為學(xué)派理論

21、 通過梅奧（J. E. Mayo）的著名霍桑實(shí)驗(yàn)，證實(shí)了人不是單純追求經(jīng)濟(jì)利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士氣的高低?；羯?shí)驗(yàn)用“社會(huì)人”的概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”的概念，同時(shí)將非正式組織的概念引入管理學(xué)。,（三）決策學(xué)派理論 決策學(xué)派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個(gè)層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。 決策學(xué)

22、派的另一位代表人物查爾斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出漸進(jìn)決策理論。,（四）系統(tǒng)學(xué)派理論 系統(tǒng)學(xué)派以切斯特·巴納德（Chester I. Barnard）將組織視為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)而得名。 20世紀(jì)60－70年代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論 .,（五）新管理主義理論 新管理主義是20世紀(jì)80年代以后在信息革命背下產(chǎn)生的理論。

23、 還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個(gè)方面。 1. 企業(yè)再造理論。 所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。其中衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。,2. 虛擬企業(yè)。 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時(shí)空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實(shí)體并能以最快的速度推出

24、高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。,3. 學(xué)習(xí)型組織。 所謂學(xué)習(xí)型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。這種組織由多個(gè)創(chuàng)造型團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。,二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（一）公共選擇理論 公共選擇理論（Public choice theory ）產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹

25、姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）是這一理論的代表人物。 所謂公共選擇，就是通過集體行動(dòng)和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。,公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場，另一個(gè)是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的

26、這兩個(gè)方面納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。,公共選擇具有3個(gè)規(guī)定性：第一，集體性。第二，規(guī)則性。第三，非市場性。 政治市場和經(jīng)濟(jì)市場在交易上存在著3個(gè)重要差別。 公共選擇理論對(duì)公共管理學(xué)的3個(gè)理論啟示。,（二）政府失敗論 “政府失敗”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在

27、分析市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場缺陷時(shí)所涉及的一個(gè)主題，也是公共選擇理論的一個(gè)核心論題。,所謂“政府失敗”，是指個(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。 為什么政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對(duì)這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失敗論

28、”。,1. 公共決策失效。 相對(duì)于市場決策而言，政治決策是一個(gè)更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。,在布坎南等人看來，導(dǎo)致公共決策失誤的原因是多方面的： （1）社會(huì)實(shí)際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。 （2）即使現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在

29、缺陷而難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。 （3）決策信息的不完全性。 （4）選民的“短見效應(yīng)”。 （5）選民的“理性而無知”。,2. 政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。 （1）缺乏競爭性壓力。 （2）沒有降低成本的激勵(lì)機(jī)制。 （3）缺乏監(jiān)督信息。,3. 政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。 政府的內(nèi)部性（internalities）是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利。

30、 政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。 以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。,4. 政府的尋租活動(dòng)。 尋租（Rent-seeking）活動(dòng)是指人類社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)，或者說是指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府

31、干預(yù)市場時(shí)，就會(huì)帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。 現(xiàn)代社會(huì)中的尋租活動(dòng)，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動(dòng)、自由競爭，以維護(hù)和攫取既得利益。,尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個(gè)根源；作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私

32、人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。 “政府失敗論”對(duì)于公共管理學(xué)具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點(diǎn)。,（三）代理理論和交易費(fèi)用理論 委托—代理理論和交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，它們對(duì)于公共管理學(xué)的影響是十分巨大的。,1. 代理理論（Agent Theory） 在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，委托—代理關(guān)系幾乎無處不在

33、，典型的例子有雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民與政治家之間的關(guān)系。 代理理論的一個(gè)基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對(duì)稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。,委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有三個(gè)問題，一是代理人的選擇和對(duì)代理人的激勵(lì)；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止

34、雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。委托—代,理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有三個(gè)問題，一是代理人的選擇和對(duì)代理人的激勵(lì)；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。,2. 交易費(fèi)用理論（Transaction cost theory） 交易費(fèi)用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。

35、在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，所謂交易費(fèi)用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi)用。,交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937年提出的?？扑箤⒔灰踪M(fèi)用定義為運(yùn)用市場機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費(fèi)用。 科斯用交易費(fèi)用的概念來解釋為什么會(huì)出現(xiàn)企業(yè)?？扑拐J(rèn)為，企業(yè)從一個(gè)專業(yè)化的

36、交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價(jià)格機(jī)制是有成本的。,當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠價(jià)格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被“內(nèi)部化”了。原有的市場交易以及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用所代替。從這個(gè)角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價(jià)格機(jī)制的替代物。,由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟(jì)資源的配置機(jī)制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟(jì)資源可以通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源也可以通過組織活動(dòng)進(jìn)行

37、計(jì)劃配置。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。,當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到某一邊際點(diǎn)，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項(xiàng)市場交易所引起的管理費(fèi)用等于別的企業(yè)組織這項(xiàng)交易的費(fèi)用，靜態(tài)均衡就實(shí)現(xiàn)了。這時(shí)，企業(yè)與市場之間的規(guī)模邊界也就確定下來。,第二節(jié) 公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程,公共管理作為一門獨(dú)立學(xué)科，它的歷史并不長。1887年以前，公共管理僅處于前學(xué)科時(shí)期，公共管理特別是行政學(xué)長期附屬在政治學(xué)之中，并沒有獨(dú)立出來

38、。1887年后共管理研究進(jìn)入學(xué)科前期——行政學(xué)階段。 比較而言，學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。,根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文·休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級(jí)分期，而后再用其他標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共行政時(shí)期作二級(jí)分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時(shí)期。 對(duì)于公共行政時(shí)期，依據(jù)學(xué)科研究的焦點(diǎn)和方法不同，還可以把它大致分為兩個(gè)具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，

39、二是新公共行政階段。,公共行政學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)貫穿始終的核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題，爭議的焦點(diǎn)主要是政治與行政的關(guān)系。 公共管理關(guān)注的核心應(yīng)該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會(huì)）之間的分配，以及公共管理品質(zhì)的提升。,一、公共行政時(shí)期（1887－20世紀(jì)70年代末）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）。 這一時(shí)期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，

40、行政或管理在整個(gè)國家或社會(huì)的管理中的地位日漸上升。 1. 就政治與行政的關(guān)系來看，這一時(shí)期前后有變化。 2. 在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個(gè)時(shí)期產(chǎn)生了官僚制理論，同時(shí)先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。,（二）新公共行政時(shí)期（1960－1980）。 1. 在政治與行政的關(guān)系方面，20世紀(jì)60年代以后，伴隨著西方發(fā)達(dá)國家激烈的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和美國人對(duì)越戰(zhàn)的強(qiáng)烈不滿，行政活動(dòng)中的價(jià)值

41、傾向受到越來越多的關(guān)注。 2. 韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評(píng)。,3. 從具體的理論與方法的運(yùn)用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。 4. 這一時(shí)期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨勢(shì)。,二、公共管理時(shí)期（1980年至今） 公共管理作為一個(gè)新的時(shí)期，與公共行政時(shí)期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共

42、管理主體的活動(dòng)及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。,在實(shí)踐上，公共管理主要是力圖解決3個(gè)問題： 第一，重新調(diào)整政府與社會(huì)，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；,第二，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)公共管理社會(huì)化，即利用市場和社會(huì)的力量來提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財(cái)力的不足；

43、 第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進(jìn)競爭機(jī)制，以提高政府部門的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。,第三節(jié) 新公共管理,“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世紀(jì)80 年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革 的理論和實(shí)踐模式，主要是來自公共選擇理 論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的

44、一些關(guān)于 行政改革的理論設(shè)想，以及對(duì)近20年來經(jīng)濟(jì) 與合作組織（OECD）國家行政改革具體做 法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。,新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，

45、最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。,一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐（一）英國新右派的政府改革 主要特點(diǎn)： （1）視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。民眾可以市場機(jī)制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務(wù)。 （2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機(jī)制。以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機(jī)制。,（3）擴(kuò)大個(gè)人及私部門的活動(dòng)范圍，使個(gè)人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以扮演更積極的角色；增加

46、私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。（5）對(duì)于公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。,（6）由市場來檢測績效目標(biāo)。在部門內(nèi)，管理者對(duì)資源的支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而對(duì)部門績效的評(píng)判，則取決于顧客的滿意度。（

47、7）彈性薪酬。即由實(shí)際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項(xiàng)激勵(lì)工具。,（二）美國的新治理 特征： （1）強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。 （2）鼓勵(lì)民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與者公共方案的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。,（3）強(qiáng)調(diào)公共行動(dòng)的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際的績效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)

48、知顧客的需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。（4）在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用市場機(jī)制、信息技術(shù)等新和管理方法。,（三）其它西方國家的實(shí)踐 1. 澳大利亞和新西蘭 新西蘭的新公共管理遵循下列9項(xiàng)原則： （1）政府只能在那些非政府機(jī)構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體）無效率和無效能時(shí)才能涉入其活動(dòng)。 （2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。

49、（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。,（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同的機(jī)構(gòu)中。（5）內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責(zé)要明確，部長對(duì)選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長則在最少干預(yù)下，對(duì)該方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。（6）公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。,（7）制度設(shè)計(jì)必須使公共服務(wù)提供者的獲利最小化。（

50、8）治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。（9）行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。,（四）各國新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn) 綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總結(jié)出以下具有共性的幾點(diǎn)。 1. 為了解決本國的財(cái)政問題，各國行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實(shí)際效果來看，這種做法不僅使政府的財(cái)政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會(huì)逐漸擺脫對(duì)政府過分依賴的

51、可行之路。 2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。,3. 為滿足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。,4. 實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直

52、接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。 5. 通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個(gè)認(rèn)同：要想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。,（五）當(dāng)前西方政府改革的新動(dòng)向 1. 在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實(shí)踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識(shí)，并繼續(xù)成

53、為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。 2. 政府與市場關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運(yùn)動(dòng)。雖然在削減社會(huì)福利支出方面沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。,3. 強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成了一場重塑政府運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。

54、 4. 各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。,二、對(duì)新公共管理的評(píng)析 （一）新公共管理的時(shí)代特征 1. 新公共管理既是解決西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的產(chǎn)物，也是對(duì)公共管理的時(shí)代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。,與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)

55、在如下4個(gè)方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；第二，新公共管理開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個(gè)更加全面、綜合的知識(shí)框架；第四，新公共管理提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。,2. 新公共管理體現(xiàn)了國家與社會(huì)，政府與市場關(guān)系的新格局。 20世紀(jì)80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對(duì)市場的回歸，9

56、0年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會(huì)制高點(diǎn)上后撤，是從20世紀(jì)走向21世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個(gè)重要現(xiàn)象。,有人認(rèn)為，近代以來，一直存在著政府與市場關(guān)系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認(rèn)為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會(huì)，政府與市場的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格

57、局，并推動(dòng)其向縱深發(fā)展。,3. 新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。 政府與市場關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會(huì)化。,（二）新公共管理的“解題”特色 新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)

58、在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點(diǎn)是政府如何管理）這兩個(gè)方面。,在“誰來管理”的問題上，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會(huì)管理和公共服務(wù)的一切基本方面的做法是不妥當(dāng)?shù)?，政府?yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時(shí)又有能力做好的事情，而把那些社會(huì)有能力承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)盡可能地交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。,如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會(huì)

59、的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個(gè)重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。 在政府“如何進(jìn)行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進(jìn)市場競爭機(jī)制和私營部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)在如下方面。,1. 廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機(jī)制。 2. 政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。 3. 由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。 4. 通過多種形式的授權(quán)改善公共

60、部門的工作。 5. 放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。 6. 文官與政務(wù)官之間密切互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透。 7. 重視公共人力資源管理。,（三）新公共管理的理論困難與受到的批評(píng) 1. 新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。 2. 新公共管理面臨的主要批評(píng)是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。（四）新公共管理的借鑒意義,四方面

61、的啟示： 1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面； 2. 充分認(rèn)識(shí)市場機(jī)制是改善政府績效的一個(gè)有效手段，引入競爭機(jī)制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；,3. 必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系； 4. 注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)

62、由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。,第三講 公共管理的主體,學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 公共組織與非公共組織的區(qū)別 公共組織的基本結(jié)構(gòu) 公共組織的類型和作用 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式 公共組織的變革,,,,第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織,一、公共組織的概念（一）組織 所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某

63、種目的而有意識(shí)建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。,（二）公共組織 公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共組織的重要

64、組成部分。,（三）公共組織的基本要素 與其它社會(huì)組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。 1．物質(zhì)要素 （1）人員。 （2）經(jīng)費(fèi)。 （3）物資設(shè)備 2．精神要素 （1）目標(biāo)。 （2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。 （3）人際關(guān)系。,二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別 1．活動(dòng)的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，

65、其目的是為社會(huì)中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會(huì)成員的整體利益。,2．為社會(huì)所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動(dòng)內(nèi)容，向社會(huì)提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。,3．管理對(duì)象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對(duì)象，對(duì)于本組織之外的其他社會(huì)成員的活動(dòng)則無權(quán)干涉。而公共組

66、織的管轄范圍則可以是整個(gè)社會(huì)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從。,4．活動(dòng)的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動(dòng)依據(jù)，以國家法律作為活動(dòng)的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。,（二）公共組織的性質(zhì) 1．社會(huì)性。 2．權(quán)威性。 3．法制性。

67、 4．系統(tǒng)性。 5．主動(dòng)性。,三、公共組織的結(jié)構(gòu) （一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu),公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)施方案，最高層次的公共組織，是一個(gè)開放的、面向社會(huì)的公共組織。,中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對(duì)象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作

68、方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。,基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技

69、術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。,公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。 優(yōu)點(diǎn)： （1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮； （2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制； （3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開展工作；（4）各層級(jí)行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利