公共管理學(xué)課件第1章

1、,公 共 管 理學(xué),主講：劉雅靜,,,公 共 管 理 學(xué),,參 考 書 目,,歐文·休斯《公共管理導(dǎo)論》(第三版)中國人民大學(xué)出版社 2007年張成福等《公共管理學(xué)》中國人民大學(xué)出版社 2007年張康之等《公共管理導(dǎo)論》 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 2003年陳振明《公共管理學(xué)》中國人民大學(xué)出版社 2005年,,,公 共 管 理 學(xué),,教 學(xué) 內(nèi) 容,,第一章 公共管理導(dǎo)論,第二章 公共部門的角色,第三章

2、 公共組織管理,第四章 公共政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評(píng)估,第五章 公共組織中的領(lǐng)導(dǎo),第六章 公共部門人力資源管理,,,公 共 管 理 學(xué),,教 學(xué) 內(nèi) 容,,第七章 公共危機(jī)管理,第八章 公共預(yù)算與財(cái)務(wù)管理,第九章 信息資源管理與電子化政府,第十章 公共部門績效管理,第十一章 公共管理的新策略,第十二章 公共管理中的責(zé)任與倫理,,,第一章 公共管理導(dǎo)論,,主 要 內(nèi) 容,,公共管理的涵義與特征 公共管理的

3、構(gòu)成要素,公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,公共管理與私部門管理的區(qū)別,新公共管理,,,第一章 公共管理導(dǎo)論,,管 理 活 動(dòng),,管理活動(dòng)自古有之：古代中國人建長城古埃及人建金字塔,管理活動(dòng)無處不在：只要有共同活動(dòng)，就有管理：大到國家小到家庭中間的是企業(yè)管理已成為現(xiàn)代社會(huì)極為重要的社會(huì)機(jī)能,泰羅：管理就是要確切地知道要?jiǎng)e人干什么，并注意使他們用最好最經(jīng)濟(jì)的辦法去干。,西蒙：“管理就是決策”。,德魯克：管理是一種實(shí)踐，其本

4、質(zhì)不在于知而在于行，其驗(yàn)證不在于邏輯，而在于成果。,孔茨：管理就是設(shè)計(jì)并保持一種良好環(huán)境，使人在群體里高效率地完成既定目標(biāo)的過程。,法約爾：“管理就是實(shí)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制?！?管理（management)的概念,1、管理是一個(gè)過程，計(jì)劃、組織、人事、控制、協(xié)調(diào)。2、管理追求效率+效果的有效管理。其中，效率----考察投入和產(chǎn)出的關(guān)系；效果 ----考察目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況。,管理的職能,© 2005 Prentice-

5、Hall,1-9,計(jì)劃 包括選擇任務(wù)和目標(biāo)，以及完成任務(wù)和目標(biāo)的行動(dòng)。,組織旨在建立一個(gè)經(jīng)過策劃的角色結(jié)構(gòu)，分配給機(jī)構(gòu)中的每一個(gè)成員。,人事給組織結(jié)構(gòu)設(shè)置編制、配備人員和保持滿員。,控制 按照目標(biāo)和計(jì)劃表評(píng)定工作人員的業(yè)績，找出偏差所在，并采取措施加以改正，從而確保計(jì)劃完成。,領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工作人員施加影響，使他們對(duì)組織和集體的目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。,是一個(gè)動(dòng)態(tài)的協(xié)調(diào)過程,,,第一章 公共管理導(dǎo)論,,管 理,,一

6、般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運(yùn)用一定的職能和手段，對(duì)管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。,社會(huì)的構(gòu)成部門與管理分類,,,,公共管理Public Administration(Public Management),(企業(yè))Business,（非營利組織）Non-Profit organization,社 會(huì)Society,,,,工 商 部 門Private Sector,社 會(huì) 部 門Soc

7、ial Sector,政 府 部 門Public Sector,,工商管理Business Administration,,,(各級(jí)政府)All levels government,,,,第一節(jié) 公共管理的涵義與特征,,公共管理的涵義,,公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。,,,,第一節(jié)

8、公共管理的涵義與特征,,公共管理的特征,,公共管理的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益；公共管理的主體是多元的，包括政府組織和非政府組織；公共管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)；公共管理的基本職能是服務(wù)職能、經(jīng)濟(jì)職能、政策與法律職能和社會(huì)保障職能；公共管理可運(yùn)用一切公私管理手段。,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,,公共管理主體,公共組織,個(gè) 人,政 府,非營利組織,領(lǐng) 導(dǎo) 者,管 理 者

9、,被 管 理 者,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,公共部門公共部門是指負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品或進(jìn)行公共管理，致力于增進(jìn)公共利益的各種組織和機(jī)構(gòu)。廣義的公共部門：包括政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、公共企業(yè)、民間組織等部門。狹義的公共部門：僅包括政府機(jī)構(gòu)及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，是最純粹的公共部門。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,政府部門政府具有典型的合法性和強(qiáng)制性，是公共管理活動(dòng)的核心主體。

10、政府的存在應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向。其職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，無償占有社會(huì)公共資源，并為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,政府管理的職責(zé)界定和維護(hù)產(chǎn)權(quán)；實(shí)行行業(yè)管制，規(guī)制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷和過度競(jìng)爭(zhēng)；提供公共物品與勞務(wù)；彌補(bǔ)市場(chǎng)的不完全性和信息的不對(duì)稱性；促進(jìn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化；維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；投資于社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；保護(hù)承受力差的階層，保持社會(huì)分配的相對(duì)公平；

11、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展； ……它們必然由政府來完成嗎？,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,政府單方面管理的局限性在現(xiàn)代社會(huì)，政府部門已無法成為惟一的社會(huì)治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利組織的共同治理或共同管理。國家能力蘊(yùn)涵在和產(chǎn)生于全體公民及整個(gè)社會(huì)自主治理的責(zé)任感與行動(dòng)能力之中，政府只要能夠提供足夠的機(jī)會(huì)和有效的工具，就能夠把國家能力提升到很高的水平，政府正是通過公共管理來實(shí)現(xiàn)這

12、一點(diǎn)的。大政府≠強(qiáng)政府 小政府≠弱政府大小：規(guī)模、職能 強(qiáng)弱：力量、效果,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,事業(yè)單位基本特征：主要由政府投資，部分資金由其為社會(huì)服務(wù)所得收入予以補(bǔ)充；提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；一般不實(shí)行企業(yè)化管理，政府對(duì)這些組織實(shí)行必要的行政管制，優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖。,,,,第二節(jié) 公

13、共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,公共企業(yè)基本特征：政府投資或政府投資為主體；提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品；生產(chǎn)由政府壟斷；服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；實(shí)行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，必要時(shí)由政府補(bǔ)貼。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,民間組織基本特征：所需的經(jīng)費(fèi)一般可能由政府或財(cái)政提供，如婦聯(lián)等組織便是如此；也不一定由政府或財(cái)政提供，如中國青少年基金會(huì)。職能在很大意義上與政府相似，承擔(dān)著很多有關(guān)社

14、會(huì)公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工作。,,公共部門分類及比較,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的客體,公共管理以社會(huì)公共事務(wù)作為管理對(duì)象。社會(huì)公共事務(wù)是指涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)，以及這些活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果。 社會(huì)公共事務(wù)主要包括社會(huì)問題、公共項(xiàng)目、公共資源三大部分。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的客體,社會(huì)問題,在任何社會(huì)和任何時(shí)代，都要面臨著這樣或那樣需要重視和解決的社會(huì)問

15、題。公共管理不可能去解決所有社會(huì)問題。社會(huì)問題只有在屬于公共管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)、與其公共目的相符合的情況下，才成為公共管理的對(duì)象。盡管如此，公共管理面對(duì)的社會(huì)問題仍然是相當(dāng)廣泛的。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的客體,公共項(xiàng)目,公共管理的主要任務(wù)集中于將有關(guān)的政策變成現(xiàn)實(shí)，政策通常是由公共管理機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)問題的需要而制定出來的一系列行為準(zhǔn)則。而把政策具體化的就是各種各樣的公共項(xiàng)目，公共項(xiàng)目是依據(jù)政策而采取的一系

16、列行為及其過程。公共項(xiàng)目成為公共管理中最直接的對(duì)象。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的客體,,,公共設(shè)施、產(chǎn)品。即特定區(qū)域所有人們都有可能享用和受益的物質(zhì)性存在。公共信息資源。即一定區(qū)域的人們共同擁有和可能享用的各種精神產(chǎn)品。人力資源。社會(huì)人力資源是一定區(qū)域的勞動(dòng)力、人才方面所形成的資源，它是人的因素。自然資源。即一定社會(huì)賴以存在和發(fā)展的各種自然性物質(zhì)條件。,公共資源,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共

17、管理的資源和手段,,公共部門最重要的資源是合法性，這與私部門最重要的資源是資金迥然不同。公共管理過程是公共權(quán)力的運(yùn)作過程。公共權(quán)力以政治合法性作為基礎(chǔ)，具有運(yùn)用和運(yùn)行的合法性。公共權(quán)力是社會(huì)權(quán)力資源的高度集中，是社會(huì)力量中最大的力量。公共權(quán)力是全體社會(huì)成員共同意志的集中表現(xiàn)，具有對(duì)全社會(huì)的制約性和權(quán)威的約束性。,,,第三節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,,公共管理發(fā)展的學(xué)科背景,,,第一階段：政治與行政二分法（1900—1926）

18、;第二階段：行政原則（1927—1937）; 第三階段：公共行政即政治學(xué)（1938 年開始）;第四階段：公共行政即管理學(xué)（始于二十世紀(jì)六、七十年代）,,,第三節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,,公共管理與公共行政,,公共管理作為一種新的管理模式，是在公共行政的基礎(chǔ)上提出并發(fā)展起來的。觀點(diǎn)1：公共行政與公共管理并無本質(zhì)上的區(qū)別，只不過是稱謂不同而已。觀點(diǎn)2：公共管理是公共行政的一個(gè)分支，它專門研究行政管理中的方法、技術(shù)和技巧部分；

19、公共管理的具體活動(dòng)主要是從事公共事業(yè)的開發(fā)和管理。觀點(diǎn)3：公共管理是一種不同于傳統(tǒng)公共行政的新的管理模式或途徑，不能簡單地將公共管理等同于公共行政，公共管理在管理內(nèi)容、管理思想、管理手段等方面都有著區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理的自身特點(diǎn)。（國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者贊同的觀點(diǎn)） 全面地看，公共管理與公共行政是既有聯(lián)系，又有區(qū)別的兩種管理模式。,,,第三節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,,公共管理與公共行政的聯(lián)系,,１、公共管理與公共行政都是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的

20、管理，“公共”是兩種管理的共同邊界。 ２、公共管理與公共行政兩者的核心主體都是政府。 ３、公共管理和公共行政都是公共管理機(jī)關(guān)依法開展的管理活動(dòng)，都具有很強(qiáng)的法律規(guī)范性。 ４、公共管理與公共行政都以追求公共利益為目的，管理中都將“公平”因素放在首位。,,,第三節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,,公共管理與公共行政的區(qū)別,,1、管理主體方面：公共行政的管理主體就是政府，公共管理的管理主體除政府外，還包括非政府公共組織。2、管理客體方面

21、：公共管理的客體比公共行政寬泛，其管理范圍既包括屬于政府管理范圍內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)，還包括不屬于政府管理范圍的社會(huì)公共事務(wù)以及一些在傳統(tǒng)公共行政中難以見到的客體。3、管理目標(biāo)方面：公共行政是一種“內(nèi)部取向”，公共管理是“外部取向”，公共行政重視機(jī)構(gòu)、過程和程序的管理，公共管理重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效的管理。4、管理手段方面：公共行政重視計(jì)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、報(bào)告等基本技能，公共管理則關(guān)注那些可以用來將思想和政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的管理工具、技術(shù)

22、、知識(shí)和技巧。5、管理思想方面：公共行政強(qiáng)調(diào)執(zhí)行規(guī)范，強(qiáng)調(diào)“政策科學(xué)化”；公共管理則將更多的企業(yè)管理思想納入到公共管理過程中來，強(qiáng)調(diào)“管理市場(chǎng)化”。,,,第三節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,,公共管理發(fā)展的時(shí)代背景,,,政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府的不滿 經(jīng)濟(jì)因素與財(cái)政壓力社會(huì)問題與政府不可治理性的增加 新右派學(xué)說與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響,,,第三節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,,公共管理的研究途徑,,根

23、據(jù)波茲曼的說法，現(xiàn)代公共管理學(xué)的研究來源于美國大學(xué)中關(guān)于公共部門理論研究的兩種學(xué)術(shù)途徑。,一是來自公共政策學(xué)派的政策途徑(簡稱為P一途徑)；另一種是來自商學(xué)院并受傳統(tǒng)行政學(xué)影響的商業(yè)途徑(簡稱為B一途徑)。,,,第三節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,,P途徑下的公共管理,,P途徑下的公共管理研究源于20世紀(jì)70年代。,P途徑下的公共理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。,P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實(shí)務(wù)為基礎(chǔ)的

24、規(guī)范取向；研究方法上，大多采用個(gè)案研究法。,,,第三節(jié) 公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,,B途徑下的公共管理,,B途徑與P途徑下的公共管理的不同之處：（１）前者之課程設(shè)計(jì)依循商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；（２）前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；（３）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個(gè)獨(dú)立的管理領(lǐng)域；（４）前者重視策略與組織間的管理，強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等

25、問題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問題；（５）前者主張采用量化分析，后者則采用個(gè)案研究法。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,公共管理與私部門管理的區(qū)別,,政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威,多元制衡與自主性,公共利益與私人利益,法的支配與意思自治,政府與市場(chǎng),多元理性與經(jīng)濟(jì)理性,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威,,公共管理以國家強(qiáng)制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒有。 公共部門的權(quán)威來自制度與法律的授予，而私

26、部門的權(quán)威則是來自經(jīng)濟(jì)性的市場(chǎng)力量，取決于其在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,多元制衡與自主性,,在民主憲政國家，公共管理的權(quán)威是割裂的。政治越民主的國家越注意政治權(quán)威的分立與制衡。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面，而私部門管理則有相對(duì)充分的管理自主權(quán)。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,公共利益與私人利益,,政府具有促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任。這是公共管理區(qū)別于私管

27、理的一個(gè)重要特征。而私營企業(yè)和組織往往是個(gè)人利益最大化的追求者。公共利益與私人利益并非完全處于對(duì)立的關(guān)系。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,法的支配與意思自治,,在法治國家，一切組織的運(yùn)作需在國家法律框架下進(jìn)行。對(duì)于政府而言，凡是法律未允許的便是非法的。而對(duì)于私領(lǐng)域的管理而言，法無禁止即自由。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,政府與市場(chǎng),,公共管理與私部門管理的一個(gè)最重要之處在于政府與市場(chǎng)的區(qū)別與差異

28、。壟斷與市場(chǎng)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品自由與依賴?yán)麧櫯c支出等,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,多元理性與經(jīng)濟(jì)理性,,公共部門處在社會(huì)各種力量作用的核心，承擔(dān)著社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的職責(zé)，所以政府理性往往是多元的，應(yīng)考慮各種利益和價(jià)值的平衡。而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性，往往較少顧及其他理性的考慮。,,,第五節(jié) 新公共管理,,,20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)、效率危機(jī)，均開始了大規(guī)模的政

29、府改革。這股改革浪潮，統(tǒng)稱為“新公共管理”。其共同特征則是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。 企業(yè)管理技術(shù)的應(yīng)用；服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；公共行政體系內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制 及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。,,,第五節(jié) 新公共管理,,胡德對(duì)新公共管理的歸納,,即時(shí)的專業(yè)管理 標(biāo)準(zhǔn)明確與績效衡量 強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制 轉(zhuǎn)向部門分權(quán) 轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐強(qiáng)調(diào)資源的有效利用,,,第五節(jié) 新公共管理,,奧斯本、蓋布

30、勒《重塑政府》,,十條政府改革的原則（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳（2）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)（3）競(jìng)爭(zhēng)性的政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去（4）有使命感的政府：改變照章辦事的組織（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款,,,第五節(jié) 新公共管理,,奧斯本、蓋布勒《重塑政府》,,（6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要（7）有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)（8）有預(yù)見的政府：預(yù)防

31、而不是治療（9）分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與協(xié)作（10）以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量進(jìn)行變革,,,第五節(jié) 新公共管理,,新公共管理的內(nèi)涵,,從總體上來看，新公共管理以自利人（Self-interest）為假設(shè)，基于公共選擇代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來的，其核心點(diǎn)在于： 強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性； 強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)能； 強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)； 強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的

32、行政風(fēng)格。,,,第五節(jié) 新公共管理,,新公共管理的基本觀點(diǎn),,政府應(yīng)起掌舵而不是劃漿的作用，應(yīng)將市場(chǎng)機(jī)制、公共權(quán)威機(jī)制和社會(huì)自治機(jī)制結(jié)合起來實(shí)現(xiàn)良好的治理；強(qiáng)調(diào)公共部門應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和技術(shù)；重新定位了政府與社會(huì)的關(guān)系；由重視工作過程與投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出；主張通過授權(quán)來改進(jìn)公共部門的工作；重視公共人力資源的管理與開發(fā)。,,,,,本章小結(jié),,通過本章的教學(xué)，可以了解和掌握公共管理和公共管理學(xué)的基本概念、