公共管理學(xué)第一章

1、李保平 主講,公共管理學(xué),第1章 緒論,公共管理學(xué)的變遷什么是公共管理什么是公共管理學(xué),1.1公共管理學(xué)的變遷,公共管理學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，即傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)、新公共管理學(xué)。1.1.1 傳統(tǒng)公共行政學(xué)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的產(chǎn)生背景行政國(guó)家的出現(xiàn)：行政機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模擴(kuò)張，與立法、司法相比較地位上升。,文官制度的改革：針對(duì)政黨分肥制，建立中立的文官制與功績(jī)制。多種學(xué)科的發(fā)展：政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、財(cái)政學(xué)，特別是管理

2、學(xué)，為行政學(xué)創(chuàng)造了理論條件。專(zhuān)業(yè)教育的需求：行政改革需要職業(yè)、專(zhuān)業(yè)人員，刺激職業(yè)教育與高等教育對(duì)行政學(xué)的需求。,傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)傳統(tǒng)公共行政學(xué)奠定在三個(gè)理論基礎(chǔ)之上：一是由伍德羅·威爾遜提出并由古德諾系統(tǒng)化的“政治與行政二分”理論；二是馬克斯·韋伯提出的“官僚制”理論；三是弗雷德里克·泰勒代表的“科學(xué)管理”理論。三個(gè)理論圍繞的核心主題或解決的主要矛盾：就是如何提高行政（工作）效率。,政治

3、與行政二分理論通過(guò)“行政的非政治化”，實(shí)現(xiàn)行政效率。政治與行政二分的思想內(nèi)涵1.政府由“政治”與“行政”兩種過(guò)程構(gòu)成，“行政”是其中一種單獨(dú)的過(guò)程；2.行政研究應(yīng)以管理為基礎(chǔ)而不是以法律為基礎(chǔ)；,3.關(guān)于“行政”的科學(xué)研究可以遵循類(lèi)似于物理學(xué)的普遍原則，行政研究可由藝術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T(mén)科學(xué)；4.行政將成為現(xiàn)代政府的中心問(wèn)題，運(yùn)用行政科學(xué)可以增進(jìn)政府管理的效率。,怎樣分離政治與行政：（1）一個(gè)運(yùn)作良好的政府有兩大支柱：強(qiáng)有力的政治官

4、員和高效精干的公務(wù)員。政治官員實(shí)行統(tǒng)治，公務(wù)員執(zhí)行他們的命令。（2）政治官員在政治領(lǐng)域中依靠其政治能力以競(jìng)爭(zhēng)方式當(dāng)選，公務(wù)員則在行政領(lǐng)域里依靠其組織管理能力以競(jìng)聘的方式獲聘。,（3）政治官員應(yīng)由全體選民或與其政治地位相當(dāng)?shù)娜诉M(jìn)行評(píng)價(jià)，公務(wù)員應(yīng)由其政治監(jiān)督者或行政組織中的同僚予以評(píng)價(jià)。（4）政治職位的任期有限制，公務(wù)員職位的任期沒(méi)有限制。（5）政治官員和公務(wù)員的分離應(yīng)通過(guò)憲法和法律予以制度化，嚴(yán)格禁止兩者同時(shí)兼任和交換位置。,政治與

5、行政二分的理論，為公共行政學(xué)奠定了思想基礎(chǔ)，在總體上突出了行政活動(dòng)和行政研究領(lǐng)域的獨(dú)立性問(wèn)題，并直接表達(dá)了政治與行政二分的目的性是提高行政效率。但是，行政系統(tǒng)應(yīng)該如何組織才能保證行政效率，卻是韋伯提出的“科層制”來(lái)解決的，即“行政組織的非人格化”。,科層制（官僚制）理論通過(guò)追求“行政的非人格化”，實(shí)現(xiàn)行政效率。韋伯提出現(xiàn)代組織的“理想型”（在這里，“理想的”并不是指最希望的東西，而是指科層組織的一種純粹形式）——科層制，從而奠定了現(xiàn)

6、代組織理論的基礎(chǔ)。韋伯的科層制理論與他的社會(huì)行為類(lèi)型和權(quán)威類(lèi)型的劃分是密切相關(guān)的，可以說(shuō)是理解科層制的前提條件。,社會(huì)行為類(lèi)型 行為：是指帶有行為者所賦加的主觀意向的行動(dòng)。社會(huì)行為：根據(jù)行為者所賦加的意向而與他人行為有關(guān)，并在其過(guò)程中針對(duì)他人行為的一類(lèi)行動(dòng)。,并非任何方式的外向行為都是社會(huì)行為；與人接觸的任何形式，并非都具有社會(huì)的性質(zhì)；社會(huì)行為既不等同于若干人相同的行為，也不等同于受他人影響的行為。,根據(jù)社會(huì)行為的決定因素不同

7、，社會(huì)行為有不同類(lèi)型：傳統(tǒng)行為：針對(duì)習(xí)以為常的刺激，所發(fā)生的意向上模糊、根據(jù)以往的習(xí)慣方式展開(kāi)的反應(yīng)。,所有習(xí)慣成自然的日常行為都接近這種類(lèi)型。習(xí)慣成自然表明傳統(tǒng)行為處于“意向性”取向的行為的邊界上，并經(jīng)常超越了意向行為的范疇。但是，之所以還將其歸為社會(huì)行為，主要是行為者不同程度和不同意向地自覺(jué)保持習(xí)慣對(duì)自身行為的約束。它既不測(cè)算功利，也不追求超功利的理想。它所堅(jiān)持的是習(xí)慣的延續(xù)和歷史的沿襲。,情感行為：是針對(duì)超出日常范圍的異常刺激

8、所發(fā)生的毫無(wú)顧忌的反應(yīng)。它同樣屬于社會(huì)行為的邊界類(lèi)型，而且經(jīng)常超越了自覺(jué)的“意向”范疇。如果感情決定的行為變成有意識(shí)的情感發(fā)泄，這一行為就升級(jí)了：在絕大多數(shù)情況下，它正處于向“價(jià)值理性”或者目的理性行為，或者同時(shí)向這兩者轉(zhuǎn)化的過(guò)程中。,如果一個(gè)人的行為是為了滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)的報(bào)復(fù)欲望，或者當(dāng)時(shí)的享受欲望、當(dāng)時(shí)的獻(xiàn)身欲望、當(dāng)時(shí)的單獨(dú)祈禱欲望，或者排遣當(dāng)時(shí)情緒的欲望（不管是粗暴的方式，還是以細(xì)膩的方式），他的行動(dòng)就是感情行為。,價(jià)值理性行為：是行

9、為者無(wú)視可以預(yù)見(jiàn)的后果，而僅僅為了實(shí)現(xiàn)自己對(duì)義務(wù)、尊嚴(yán)、美、宗教訓(xùn)示、崇敬或者任何其他一種“事物”重要性的信念而采取的行為。價(jià)值理性行為總是行為者按照他認(rèn)為是向自己提出的“信條”或“要求”而采取的行為。它是超現(xiàn)實(shí)、越功利，指向某種不可選擇目的的社會(huì)行動(dòng)類(lèi)型。,目的理性行動(dòng)：是行為者以目的、手段和附帶后果為指向，并同時(shí)在手段與目的、目的與附帶后果，以及最后在各種可能的目的之間作出合乎理性的權(quán)衡，然后據(jù)此而采取的行動(dòng)。特點(diǎn)是目的功利性、

10、手段選擇性、操作籌劃性、效果檢測(cè)性。,韋伯認(rèn)為目的理性行為是社會(huì)現(xiàn)代化中最高的理性化形式，所謂現(xiàn)代化也就是目的理性化。,權(quán)威類(lèi)型權(quán)威是社會(huì)行為的控制方式，它與權(quán)力密切相關(guān)。權(quán)力是不管他人是否反對(duì)，而貫徹自己意志的能力；權(quán)威則是對(duì)這種貫徹意志能力的認(rèn)同。傳統(tǒng)權(quán)威：是依靠“人們對(duì)古老傳統(tǒng)的神圣性以及實(shí)施權(quán)威者合法地位的牢固的信念”的社會(huì)控制形式。包括老年人統(tǒng)治、族長(zhǎng)制和世襲制三種表現(xiàn)形式。,感召權(quán)威：是以領(lǐng)袖人物的非凡才能為根據(jù)行使

11、政治權(quán)力的社會(huì)控制形式。感召權(quán)威發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)的途徑是領(lǐng)袖魅力與群眾情感的結(jié)合。,法理權(quán)威：是以正式法規(guī)為基礎(chǔ)的社會(huì)控制形式，無(wú)論是統(tǒng)治者行使權(quán)力，還是被統(tǒng)治者者認(rèn)可權(quán)力，都要以法律和規(guī)則為依據(jù)。表現(xiàn)了規(guī)范化、形式化和普遍化，排斥了大量隨意性和個(gè)別性因素，并由此而獲得了社會(huì)控制的高效性。,法理權(quán)威同目的理性是一致的，它是工業(yè)社會(huì)或現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，它憑借發(fā)揮的最典型的社會(huì)組織形式或社會(huì)管理模式是科層制?？茖又苹蚬倭胖谱鳛楝F(xiàn)代組織形態(tài)，是與

12、神秘化組織、傳統(tǒng)組織相對(duì)的。,科層制科層制的內(nèi)涵：是“辦公室”與“統(tǒng)治”兩個(gè)詞的結(jié)合。最初指政府官員的統(tǒng)治，后來(lái)逐漸以它指稱(chēng)一般的大型組織。是一種分科執(zhí)掌、分層負(fù)責(zé)的組織制度。它以“職位”取代了“世襲”。,基本特征：第一，有一個(gè)明確的權(quán)威等級(jí)。第二，在組織的各個(gè)層次上，都有成文的規(guī)章制度控制著成員的行為。第三，成員是全職的，并拿薪水。,第四，晉升以能力、資歷，或者兩者的結(jié)合為基礎(chǔ)。第五，成員在組織內(nèi)的任務(wù)與其在組織外的生活是

13、有差別的。成員的家庭生活與他在工作場(chǎng)所的活動(dòng)是分開(kāi)的，并且在物理空間上也是相互分離的。組織成員不擁有他們所調(diào)配的物質(zhì)資源（辦公室和桌椅、辦公設(shè)備等等）。,對(duì)科層制的評(píng)價(jià)：韋伯：從純技術(shù)角度，能夠取得最大效率。其精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律性和可靠性勝過(guò)其他組織形式。但也存在壓抑個(gè)性的弊端，科層制類(lèi)似“鐵籠子”。,韋伯之后：貢獻(xiàn)：分析組織的起點(diǎn)，管理大型組織的有效方法；有認(rèn)真、精確、程序、有效的特征。缺陷：忽視了組織內(nèi)部的非正式關(guān)系，導(dǎo)致

14、主動(dòng)性、責(zé)任心不足；固守原則與程序，使組織與外部環(huán)境關(guān)系緊張；壓制民主，造成社會(huì)缺乏活力。結(jié)果就是紅圖章、低效率、浪費(fèi)、專(zhuān)橫。,科學(xué)管理理論泰勒作為科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的主要推動(dòng)者，確立了新的管理效率觀。1911年發(fā)表《科學(xué)管理原理》標(biāo)志著管理科學(xué)的誕生。在 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的前提下，他認(rèn)為管理就是“確切地了解你希望工人干些什么，然后設(shè)法使他們用最好、最節(jié)約的方法完成它”，以使“每個(gè)人發(fā)揮他的最大的效能和獲得最多的財(cái)富”。,新型管理效率觀的基本

15、原則建立一種嚴(yán)格的科學(xué)方法；對(duì)工人進(jìn)行科學(xué)地挑選和訓(xùn)練；加強(qiáng)管理部門(mén)和工人之間的友好合作；在工人與管理者之間明確劃分工作與責(zé)任。,新型效率觀對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的重要影響“計(jì)劃與執(zhí)行分離”、“職能管理”、“命令統(tǒng)一”、和“例外原則”。新型效率觀的缺陷或局限性過(guò)分注重機(jī)械效率，忽視社會(huì)效益；過(guò)分注重組織的靜態(tài)考察，忽視組織的動(dòng)態(tài)分析；過(guò)分注重人的物質(zhì)利益，忽視精神因素的作用。,傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核心思想（教材第3頁(yè)）人與職位

16、分離；規(guī)章制度導(dǎo)向；等級(jí)組織結(jié)構(gòu)；手段目標(biāo)分離；激勵(lì)機(jī)制相異。,傳統(tǒng)公共行政學(xué)的歷史局限行政學(xué)者羅伯特·達(dá)爾和沃爾多都曾指出 ，威爾遜提出的“政治與行政二分”實(shí)際上是做不到的，一個(gè)不含任何價(jià)值判斷的公共行政只是一個(gè)神話(huà)而已。 學(xué)者們也認(rèn)為，由于官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級(jí)制的特點(diǎn)，使得它不可避免地會(huì)與民主制發(fā)生沖突。學(xué)者們進(jìn)一步認(rèn)為，把組織成員視為流水線(xiàn)上的機(jī)器，僅重視物質(zhì)需要而忽視精神需求，曲解

17、了人性。,1.1.2 新公共行政學(xué)西方學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判代表人物主要是達(dá)爾、西蒙（見(jiàn)教材第6-7頁(yè)）新公共行政學(xué)的核心思想西蒙的總結(jié)與概括（見(jiàn)教材第3頁(yè)）新公共行政學(xué)的歷史局限提出許多觀念與概念，卻缺乏內(nèi)在邏輯闡述；確立公平、民主的價(jià)值觀，但缺乏與實(shí)踐統(tǒng)一的理論體系，導(dǎo)致其影響力比較低。,1.1.3 新公共管理學(xué)新公共管理學(xué)產(chǎn)生的背景傳統(tǒng)公共行政學(xué)日益凸現(xiàn)的內(nèi)在理論缺陷,行政學(xué)者羅伯特·達(dá)爾和沃爾

18、多都曾指出 ，威爾遜提出的“政治與行政二分”實(shí)際上是做不到的，一個(gè)不含任何價(jià)值判斷的公共行政只是一個(gè)神話(huà)而已。 學(xué)者們也認(rèn)為，由于官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級(jí)制的特點(diǎn)，使得它不可避免地會(huì)與民主制發(fā)生沖突。,傳統(tǒng)公共行政學(xué)在實(shí)踐中受對(duì)廣泛的抨擊 政府“規(guī)?！边^(guò)于龐大，浪費(fèi)了過(guò)多的緊缺資源； 政府本身介入的活動(dòng)過(guò)多 ；官僚制造成工作沒(méi)有起色和效率低下 ；“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起，正在以實(shí)際行動(dòng)沖擊著傳統(tǒng)的公共行政。

19、,經(jīng)濟(jì)理論的變革對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn) 凱恩斯主義主張，政府這只“看得見(jiàn)的手”對(duì)社會(huì)生活實(shí)行全面干預(yù)。 強(qiáng)調(diào)自由主義和市場(chǎng)取向的公共選擇理論異軍突起，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的行為假設(shè)和方法，研究了當(dāng)國(guó)家干預(yù)不能提高經(jīng)濟(jì)效率或收入分配不公平時(shí)所產(chǎn)生的政府失靈問(wèn)題。,知識(shí)經(jīng)濟(jì)以及由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)全球化的加速，使政府面臨更加嚴(yán)峻的“效能”和“合法性”競(jìng)爭(zhēng) 全球經(jīng)濟(jì)一體化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”橫向競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代成為現(xiàn)實(shí)，全球性“政府

20、效能”和“政府合法性”競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，必然使那些對(duì)社會(huì)的要求與愿望反應(yīng)遲鈍或不愿作出反應(yīng)的政府面臨權(quán)威危機(jī)、信任危機(jī)和合法性危機(jī)。為迎接這一挑戰(zhàn)，對(duì)政府治理體系和治理方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與重塑，無(wú)疑將成為各國(guó)政府明智的選擇。,新公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科，及邊緣性、跨學(xué)科的綜合性學(xué)科。其中更加重要的是：新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)公共物品理論委托代理理論,新公共管理學(xué)的主要特征（教材第9-10頁(yè)）新公共管理學(xué)的歷

21、史局限（教材第11頁(yè)）,1.2 什么是公共管理,1.2.1公共與管理什么是公共？古希臘語(yǔ)的詞義：一是強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益，同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志；二是人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的狀態(tài)。,漢語(yǔ)的詞義：　　 1. 公有的、公用的 《史記·張釋之馮唐列傳》：“ 釋之 曰：‘法者天子所與天下公共也。今法如此而更重之，是法不信於民也?！?司馬

22、貞 索隱引 小顏 曰：“公，謂不私也?！薄抖昴慷弥脂F(xiàn)狀》第四七回：“那 劉省帥 向來(lái)最恨的是吃鴉片煙，這是那一班中興名將公共的脾氣?！?2. 公眾的 唐 羅隱 《讒書(shū)·丹商非不肖》：“蓋 陶唐 欲推大器於公共，故先以不肖之名廢之?！?3. 共同的 宋 蘇轍 《論御試策題札子》之二：“臣愿陛下明詔，臣等公共商議，見(jiàn)其可而后行，審其失而后罷。” 公共是指可以同時(shí)供許多人使用。也就是指非排他性，即無(wú)法阻止某個(gè)

23、人使用。,學(xué)者關(guān)于“公共”的解釋理論層面：主權(quán)、合法性、福利等經(jīng)驗(yàn)層面：公眾、公有制、共同等行為層面：教育、文化、衛(wèi)生等,公共管理學(xué)的“公共” 內(nèi)涵：一是主體，與私人管理相區(qū)別，表明公共管理的主體是公共部門(mén)而不是私人企業(yè)或私人機(jī)構(gòu)；二是目的，明確公共管理活動(dòng)的目的和責(zé)任，是為了滿(mǎn)足社會(huì)的共同需要，而不是一般的個(gè)別需要；三是參與，強(qiáng)調(diào)公眾的參與性，即支持、約束和監(jiān)督。,什么是管理？漢語(yǔ)詞義的兩種解釋一種認(rèn)為，管理可以簡(jiǎn)單地

24、理解為“管轄”和“處理”，即對(duì)管轄范圍內(nèi)的人員及財(cái)物進(jìn)行安排和配置。它主要強(qiáng)調(diào)管理應(yīng)局限在你管轄的范圍之內(nèi)，是特定范圍和特定組織的具體活動(dòng)。,,另一種認(rèn)為，管為約束，無(wú)約束則無(wú)管理；理為梳理，與約束相輔相成?！肮堋睆闹駨墓?，竹是管狀物，具有約束物體的功能；官代表權(quán)力，管理總是與權(quán)力密不可分?！袄怼庇型ǖ囊馑?，如“理氣”，引申為有序，如“條理”。管理就是在約束（控制、制約）的基礎(chǔ)上，對(duì)被管理對(duì)象進(jìn)行梳理并使之有序的行為。它主要強(qiáng)調(diào)管理的控

25、制、約束和權(quán)力。,綜合漢語(yǔ)的兩種解釋?zhuān)涸跈?quán)限范圍內(nèi)，對(duì)事物進(jìn)行控制、疏理或整理的行為。,英語(yǔ)詞義的兩種解釋?zhuān)?《牛津英語(yǔ)詞典》：通過(guò)自己的行動(dòng)引導(dǎo)、控制事務(wù)的過(guò)程、照料或看管?！俄f伯斯特詞典》：引導(dǎo)或監(jiān)督商業(yè)一類(lèi)的事務(wù)，特別是指商業(yè)活動(dòng)項(xiàng)目中的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、指引、控制等執(zhí)行功能以對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，為達(dá)到目的而明智地使用各種手段。,西方學(xué)者的定義：亨利·法約爾：管理就是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。（強(qiáng)調(diào)管理的職能）約瑟夫

26、·梅西：管理就是通過(guò)其他人來(lái)完成工作。（強(qiáng)調(diào)管理不能事必躬親）詹姆斯·唐納利：管理是由一個(gè)或更多的人來(lái)協(xié)調(diào)他人活動(dòng)，以便收到個(gè)人單獨(dú)活動(dòng)所不能收到的效果而進(jìn)行的各種活動(dòng)。（強(qiáng)調(diào)管理的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)，追求1＋1>2的協(xié)同效應(yīng)）,赫伯特·A·西蒙：管理就是決策。（強(qiáng)調(diào)決策在管理中的作用）哈羅德·孔茨：管理就是設(shè)計(jì)并保持一種良好環(huán)境，使人在集體中能高效率地完成既定目標(biāo)的過(guò)程。（強(qiáng)調(diào)管理的

27、環(huán)境）彼得·F·德魯克：管理是一種以績(jī)效責(zé)任為基礎(chǔ)的專(zhuān)業(yè)職能。（強(qiáng)調(diào)管理的績(jī)效責(zé)任）,從管理活動(dòng)的構(gòu)成要素看，管理應(yīng)該包括主體、客體、目的、職能、環(huán)境五個(gè)方面：管理主體，即誰(shuí)來(lái)進(jìn)行管理；管理客體，即管理什么對(duì)象；管理目的，即為何進(jìn)行管理；管理職能，即如何進(jìn)行管理；管理環(huán)境，即達(dá)到目的的條件。,管理是指管理者在一定的環(huán)境和條件下，為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，動(dòng)員和運(yùn)用有效資源而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等的社會(huì)活動(dòng)

28、。,管理的類(lèi)型,,,,,公共管理：以公共組織為依托，運(yùn)用公共權(quán)力，為有效實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)。,工商管理：以企業(yè)組織（私人組織）為依托，以盈利為目的而進(jìn)行的管理活動(dòng)。,1.2.2公共管理與工商管理聯(lián)系：是一般管理活動(dòng)的具體類(lèi)型。都需要制定管理目標(biāo)，實(shí)施方案，監(jiān)控和評(píng)估執(zhí)行進(jìn)程；都要對(duì)人力資源、財(cái)政資源、信息資源等內(nèi)部資源進(jìn)行整合以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)；都要處理與外部環(huán)境的關(guān)系；管理的方法和技術(shù)也有類(lèi)同。,區(qū)別：管理的目標(biāo)不同

29、公共管理的主體是公共組織或公共部門(mén)，私人管理的主體是私人組織或私人部門(mén)，他們追求的目標(biāo)各異，公共管理追求公共利益，私人管理追求私人利益，這種目標(biāo)的區(qū)別是判斷管理類(lèi)型本質(zhì)的惟一尺度。,管理的對(duì)象不同私人管理局限于本組織內(nèi)部，對(duì)象單一、確定，管理較為簡(jiǎn)單和清晰；公共管理不僅針對(duì)公共部門(mén)自身，也涉及私人部門(mén)，更是涉及某一類(lèi)公共事務(wù)，這需要在同類(lèi)組織之間，以及不同類(lèi)型組織之間的協(xié)調(diào)，增加了不確定性、復(fù)雜程度與難度。,管理的理性不同私人管理

30、追求私人利益的總體目標(biāo)，決定其理性特征是經(jīng)濟(jì)理性，即以股東利益或企業(yè)利潤(rùn)最大化，社會(huì)責(zé)任（環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公正、慈善捐贈(zèng)）是次要的；,公共管理追求公共利益目標(biāo)，而公共利益是復(fù)雜多樣的，而且一些二級(jí)目標(biāo)之間又是矛盾沖突的，這決定公共部門(mén)的理性特征是多元理性，即在各種利益需要及目標(biāo)之間尋求動(dòng)態(tài)均衡，體現(xiàn)公共利益。,管理的方式不同有些公共領(lǐng)域的管理，如交通、禁毒、環(huán)境資源、社會(huì)風(fēng)氣、公共衛(wèi)生、能源研究與開(kāi)發(fā)、教育與科學(xué)研究等等管理不適于采取市

31、場(chǎng)機(jī)制；對(duì)一些公共部門(mén)人員的激勵(lì)，如公務(wù)員工資與獎(jiǎng)金和績(jī)效之間也并非完全掛勾，而是在工資與獎(jiǎng)金之外，輔之以其它的因素或責(zé)任機(jī)制。,管理的環(huán)境不同首先，私人管理面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而公共管理（特別是政府與公共企業(yè))則處于相對(duì)寬松的壟斷或不完全壟斷環(huán)境，因此，私人管理節(jié)約成本，有強(qiáng)烈的改進(jìn)管理現(xiàn)狀的動(dòng)力；相對(duì)來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)很少考慮成本與收益，改進(jìn)管理方式的熱情不高。,其次，私人管理競(jìng)爭(zhēng)遵循相似的市場(chǎng)規(guī)則，雖然也涉及與政府或其它組織的協(xié)

32、調(diào)，但更強(qiáng)調(diào)贏得市場(chǎng)；而公共管理則面對(duì)復(fù)雜的政治環(huán)境，雖然它也要借用市場(chǎng)力量，但更強(qiáng)調(diào)政治價(jià)值，即如何得到民眾的認(rèn)可。,管理的權(quán)力不同首先，私人管理的權(quán)力受到國(guó)家法律約束和強(qiáng)制，公共管理的權(quán)力也要受到國(guó)家法律的約束，但是，由于公共管理在很大程度上貫徹國(guó)家意志，有強(qiáng)大的公共權(quán)力背景，并且往往代表國(guó)家制定法律規(guī)則，因此，相對(duì)于私人管理的權(quán)力具有上位與強(qiáng)制的特征。,其次，私人管理的權(quán)力僅存在于組織內(nèi)部，對(duì)外與其它組織只是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，而且，這

33、種競(jìng)爭(zhēng)離不開(kāi)公共權(quán)力的維護(hù)，所以，其權(quán)力即使運(yùn)用不當(dāng)，影響也是有限的，況且還有公共權(quán)力的懲罰。而公共權(quán)力如果監(jiān)督不力，出現(xiàn)濫用，其影響廣泛、破壞性強(qiáng)。,1.2.3公共管理與公共行政什么是行政？行政的詞義：漢語(yǔ)，在古代指把“政務(wù)”（實(shí)為統(tǒng)治之事）推行開(kāi)來(lái)?！杜＝蛴⒄Z(yǔ)詞典》，解釋為處理事務(wù)、指導(dǎo)或監(jiān)督執(zhí)行、運(yùn)用或引導(dǎo)。,專(zhuān)業(yè)詞典和教科書(shū)，“政策與法律的推行”、“與保持記錄相關(guān)的活動(dòng)，文件工作”和“與應(yīng)用由其他人所決定的規(guī)則、程序和政

34、策的相關(guān)活動(dòng)”。,行政的定義：第一，從政治與行政二分角度加以定義。行政是一種執(zhí)行國(guó)家意志并積極實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治目的的活動(dòng)。如懷特認(rèn)為：“行政乃是為完成或?yàn)閷?shí)行一個(gè)政權(quán)機(jī)關(guān)的政策而采取的一切運(yùn)作”。,第二，從三權(quán)分立角度出發(fā)，從政府的組織結(jié)構(gòu)加以定義。行政是一種特殊的管理活動(dòng)。是三權(quán)，即立法、司法、行政中的行政所專(zhuān)有的，區(qū)別于立法、司法的活動(dòng)。如魏落畢認(rèn)為：“行政是政府組織中行政機(jī)關(guān)管轄事務(wù)的活動(dòng)”。,第三，從管理的職能角度加以定義。如

35、古立特將行政具體分解為七項(xiàng)職能：計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算。,懷特的行政定義比較準(zhǔn)確地概括了行政活動(dòng)的實(shí)質(zhì)。理解行政概念，注意如下幾個(gè)問(wèn)題：公共行政與私人行政的區(qū)別；行政與立法和司法活動(dòng)的區(qū)別；廣義行政與狹義行政的區(qū)別；行政與管理的區(qū)別；公共行政與公共管理的區(qū)別。,行政與管理的區(qū)別聯(lián)系：語(yǔ)意上二者是近義詞，都有治理、控制之義。區(qū)別：專(zhuān)業(yè)上二者又非同義詞。行政本質(zhì)上包含著遵從指示和服務(wù)的含義。管理則首先意

36、味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個(gè)人責(zé)任。管理更多表現(xiàn)出主動(dòng)性、自然屬性，而行政更多表現(xiàn)出被動(dòng)性、政治（社會(huì)）屬性。,公共管理與公共行政的區(qū)別一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理只是公共行政的技術(shù)手段，并不是新的管理模式。另種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理不僅是新的技術(shù)手段，而且還是具有相對(duì)獨(dú)立價(jià)值的管理模式。,我們采用第二種觀點(diǎn)，即公共管理是區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政、新公共行政（公共政策分析），具有相對(duì)獨(dú)立價(jià)值的公共領(lǐng)域管理模式。,區(qū)別的表現(xiàn)主體不同：公共

37、行政的主體是指政府或行政機(jī)關(guān)；公共管理的主體除政府之外還包括公共企業(yè)、非政府組織以及私人企業(yè)的公共方面。公共管理的多元主體之間，有明確的權(quán)限界定，在相互制約中形成的是網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，內(nèi)含著一些新的關(guān)系機(jī)制，即通過(guò)溝通、協(xié)商、說(shuō)服、啟發(fā)、互助、互動(dòng)、契約等渠道，實(shí)現(xiàn)共贏。,本位不同：公共行政以“行政（政治）”為本位；公共管理則以“公眾（社會(huì)）”，甚至是以“顧客”為本位。在處理公共事務(wù)方面，公共行政主要側(cè)重于政治性公共事務(wù)，或者說(shuō)，側(cè)重于從政

38、治角度處理公共事務(wù)。而公共管理卻主要側(cè)重于社會(huì)性的公共事務(wù)，或者說(shuō)，是側(cè)重于從社會(huì)角度處理公共事務(wù)。,思路不同：公共行政強(qiáng)調(diào)手段運(yùn)用的合法性；公共管理強(qiáng)調(diào)手段運(yùn)用的績(jī)效性。公共管理引入私人部門(mén)相應(yīng)的有效管理方式與方法，其中包括引入適度的市場(chǎng)機(jī)制、專(zhuān)業(yè)化分工、績(jī)效管理、成本核算、合同外包、人力資源等等，,焦點(diǎn)不同：公共行政關(guān)注執(zhí)行過(guò)程和內(nèi)部管理；公共管理關(guān)注取得結(jié)果和外部管理。公共行政程序繁瑣、照章辦事、服從上級(jí)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，使行政

39、人員關(guān)注內(nèi)部而忽視外部需求。公共管理則首先將關(guān)注點(diǎn)放在外部，適度放權(quán)，積極應(yīng)對(duì)和滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求，把結(jié)果而不是過(guò)程視為焦點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果的個(gè)人責(zé)任。,作風(fēng)不同：公共行政程序化、等級(jí)化的特點(diǎn)，養(yǎng)成了循規(guī)蹈矩、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的作風(fēng)；公共管理具有民主管理的特征，倡導(dǎo)卻是積極創(chuàng)新、挑戰(zhàn)危機(jī)的作風(fēng)。,公共管理：以公共組織為依托，運(yùn)用公共權(quán)力，為有效實(shí)現(xiàn)公共利益（有效提供公共物品和服務(wù)）而進(jìn)行的更加關(guān)注結(jié)果與責(zé)任的管理活動(dòng)。,1.3 什么是公共管理學(xué),

40、1.3.1 公共管理學(xué)的定義從研究對(duì)象上理解公共管理學(xué)，可以如此定義：公共管理學(xué)是一門(mén)綜合運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法，對(duì)公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律進(jìn)行研究的學(xué)科。簡(jiǎn)單定義，就是一門(mén)研究公共組織如何有效地提供公共物品和服務(wù)的學(xué)問(wèn)。,這個(gè)定義表明，公共管理學(xué)：研究作為公共管理核心主體的政府的職能定位，組織結(jié)構(gòu)及其與公共環(huán)境的關(guān)系；要研究作為公共管理配角的非政府、非營(yíng)利社會(huì)組織的職能定位、組織管理和運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題；,研究如何科學(xué)地

41、組織公共管理活動(dòng)的過(guò)程及其環(huán)節(jié)（如組織、決策、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評(píng)估等等）；研究如何應(yīng)用人類(lèi)所創(chuàng)造的各種科學(xué)知識(shí)及方法來(lái)解決公共事務(wù)的管理問(wèn)題，以促進(jìn)政府及其他公共組織更有效地提供公共物品。,1.3 .2公共管理學(xué)的特征對(duì)象多樣性就研究對(duì)象與范圍來(lái)說(shuō)，公共管理學(xué)并不像傳統(tǒng)的公共行政學(xué)那樣，將自己主要局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究上，而是把研究對(duì)象擴(kuò)大到其它政府機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)）和非營(yíng)利組織或第三部門(mén)甚至私人部門(mén)的公

42、共的方面。,基礎(chǔ)綜合性公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)，傳統(tǒng)行政學(xué)主要建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上，尤其是將官僚體制理論和政治——行政二分法作為其理論基礎(chǔ)；公共管理學(xué)的研究者來(lái)自廣泛的不同學(xué)科，他們充分吸收了當(dāng)代各門(mén)科學(xué)的理論和方法，特別是更多地依賴(lài)于經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，并日益與工商管理學(xué)相融合。因此，它的基礎(chǔ)更扎實(shí)，并具有更廣泛的學(xué)科知識(shí)框架。,取向外部性公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機(jī)構(gòu)、

43、過(guò)程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績(jī)效的研究，這使得戰(zhàn)略管理、公共管理的政治環(huán)境、項(xiàng)目執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任制這樣一些在傳統(tǒng)公共行政學(xué)中沒(méi)有的或不被重視的主題成為公共管理學(xué)的核心主題。,手段交叉性公共管理學(xué)在研究手段上既是實(shí)證的（重視經(jīng)驗(yàn)研究，從經(jīng)驗(yàn)中汲取知識(shí)），又是規(guī)范的（提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的問(wèn)題，用以規(guī)范公共管理行為），因此，案例分析成為公共管理研究的一種核心方法，這就有別于傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)多地局限于規(guī)范研究，即普遍適用的“

44、行政原則”的探討,1.3.3 公共管理學(xué)的價(jià)值（中國(guó)）中國(guó)的國(guó)情我們正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，即從前工業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)（傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)),從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而且也是在全球化與信息時(shí)代的背景下進(jìn)行的。因此，不同社會(huì)形態(tài)（前工業(yè)、工業(yè)、后工業(yè)）的矛盾、不同經(jīng)濟(jì)形態(tài)（自然、計(jì)劃、市場(chǎng)）的矛盾同時(shí)并存在轉(zhuǎn)型時(shí)期，從而增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性與多樣性，政府管理面臨著一系列困難和巨大的挑戰(zhàn)。,,政府管理面臨的困難與挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方

45、面：第一，我國(guó)公共管理尤其是政府管理面臨著內(nèi)部組織加速法治化和科層制的挑戰(zhàn)。我們還沒(méi)有經(jīng)歷也沒(méi)有真正建立起相對(duì)完善的科層化體制。若沒(méi)有完善的科層制的制度基礎(chǔ)以及蘊(yùn)含于其中的法治化和非人格化的文化觀念基礎(chǔ)，公共管理范式是否能夠產(chǎn)生并取得期望的效果，是值得懷疑的。,第二，與政府組織的科層化挑戰(zhàn)并存，我國(guó)政府還面臨著職能轉(zhuǎn)換的挑戰(zhàn)。我國(guó)公共部門(mén)也面臨著同樣的改革要求，即政府必須盡快地改變角色定位，由無(wú)限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，將原本屬于私?/p>

46、部門(mén)和第三部門(mén)承擔(dān)的職能歸位，真正建立起以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的政府部門(mén)、私人部門(mén)和第三部門(mén)各司其職、協(xié)調(diào)配合的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行模式。與西方國(guó)家相比，我國(guó)公共部門(mén)的任務(wù)更為艱巨、改革道路更加崎嶇，可謂任重道遠(yuǎn)。,第三，在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)條件下，我國(guó)公共部門(mén)同時(shí)還面臨著以協(xié)作伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)迅速提升網(wǎng)絡(luò)治理能力的挑戰(zhàn)。在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)條件下，公共組織特別是政府組織所面對(duì)的環(huán)境，正日益形成一個(gè)以全球化市場(chǎng)和全球化市民社會(huì)為基礎(chǔ)的共振網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)公

47、共組織特別是政府組織不可避免地也要面臨同樣的前提、同樣的選擇和同樣的挑戰(zhàn)，其中最為核心的問(wèn)題就是，我們?nèi)绾闻で蟛?gòu)建基于廣泛合作伙伴的治理網(wǎng)絡(luò)，以盡快地提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的治理能力。,總之，外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理，需要在體制、職能和人員等方面的改革，這需要理論、觀念和價(jià)值上的重新構(gòu)造。,公共管理學(xué)對(duì)轉(zhuǎn)型中國(guó)有重要的現(xiàn)實(shí)意義：第一，有助于中國(guó)特色的現(xiàn)代公共行政體制以及新的政府管理模式的建設(shè)。第二，有助