公共管理學(xué)第一章

1、李保平 主講,公共管理學(xué),第1章 緒論,公共管理學(xué)的變遷什么是公共管理什么是公共管理學(xué),1.1公共管理學(xué)的變遷,公共管理學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，即傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)、新公共管理學(xué)。1.1.1 傳統(tǒng)公共行政學(xué)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的產(chǎn)生背景行政國家的出現(xiàn)：行政機構(gòu)及人員規(guī)模擴張，與立法、司法相比較地位上升。,文官制度的改革：針對政黨分肥制，建立中立的文官制與功績制。多種學(xué)科的發(fā)展：政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、財政學(xué)，特別是管理

2、學(xué)，為行政學(xué)創(chuàng)造了理論條件。專業(yè)教育的需求：行政改革需要職業(yè)、專業(yè)人員，刺激職業(yè)教育與高等教育對行政學(xué)的需求。,傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)傳統(tǒng)公共行政學(xué)奠定在三個理論基礎(chǔ)之上：一是由伍德羅·威爾遜提出并由古德諾系統(tǒng)化的“政治與行政二分”理論；二是馬克斯·韋伯提出的“官僚制”理論；三是弗雷德里克·泰勒代表的“科學(xué)管理”理論。三個理論圍繞的核心主題或解決的主要矛盾：就是如何提高行政（工作）效率。,政治

3、與行政二分理論通過“行政的非政治化”，實現(xiàn)行政效率。政治與行政二分的思想內(nèi)涵1.政府由“政治”與“行政”兩種過程構(gòu)成，“行政”是其中一種單獨的過程；2.行政研究應(yīng)以管理為基礎(chǔ)而不是以法律為基礎(chǔ)；,3.關(guān)于“行政”的科學(xué)研究可以遵循類似于物理學(xué)的普遍原則，行政研究可由藝術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婚T科學(xué)；4.行政將成為現(xiàn)代政府的中心問題，運用行政科學(xué)可以增進政府管理的效率。,怎樣分離政治與行政：（1）一個運作良好的政府有兩大支柱：強有力的政治官

4、員和高效精干的公務(wù)員。政治官員實行統(tǒng)治，公務(wù)員執(zhí)行他們的命令。（2）政治官員在政治領(lǐng)域中依靠其政治能力以競爭方式當(dāng)選，公務(wù)員則在行政領(lǐng)域里依靠其組織管理能力以競聘的方式獲聘。,（3）政治官員應(yīng)由全體選民或與其政治地位相當(dāng)?shù)娜诉M行評價，公務(wù)員應(yīng)由其政治監(jiān)督者或行政組織中的同僚予以評價。（4）政治職位的任期有限制，公務(wù)員職位的任期沒有限制。（5）政治官員和公務(wù)員的分離應(yīng)通過憲法和法律予以制度化，嚴格禁止兩者同時兼任和交換位置。,政治與

5、行政二分的理論，為公共行政學(xué)奠定了思想基礎(chǔ)，在總體上突出了行政活動和行政研究領(lǐng)域的獨立性問題，并直接表達了政治與行政二分的目的性是提高行政效率。但是，行政系統(tǒng)應(yīng)該如何組織才能保證行政效率，卻是韋伯提出的“科層制”來解決的，即“行政組織的非人格化”。,科層制（官僚制）理論通過追求“行政的非人格化”，實現(xiàn)行政效率。韋伯提出現(xiàn)代組織的“理想型”（在這里，“理想的”并不是指最希望的東西，而是指科層組織的一種純粹形式）——科層制，從而奠定了現(xiàn)

6、代組織理論的基礎(chǔ)。韋伯的科層制理論與他的社會行為類型和權(quán)威類型的劃分是密切相關(guān)的，可以說是理解科層制的前提條件。,社會行為類型 行為：是指帶有行為者所賦加的主觀意向的行動。社會行為：根據(jù)行為者所賦加的意向而與他人行為有關(guān)，并在其過程中針對他人行為的一類行動。,并非任何方式的外向行為都是社會行為；與人接觸的任何形式，并非都具有社會的性質(zhì)；社會行為既不等同于若干人相同的行為，也不等同于受他人影響的行為。,根據(jù)社會行為的決定因素不同

7、，社會行為有不同類型：傳統(tǒng)行為：針對習(xí)以為常的刺激，所發(fā)生的意向上模糊、根據(jù)以往的習(xí)慣方式展開的反應(yīng)。,所有習(xí)慣成自然的日常行為都接近這種類型。習(xí)慣成自然表明傳統(tǒng)行為處于“意向性”取向的行為的邊界上，并經(jīng)常超越了意向行為的范疇。但是，之所以還將其歸為社會行為，主要是行為者不同程度和不同意向地自覺保持習(xí)慣對自身行為的約束。它既不測算功利，也不追求超功利的理想。它所堅持的是習(xí)慣的延續(xù)和歷史的沿襲。,情感行為：是針對超出日常范圍的異常刺激

8、所發(fā)生的毫無顧忌的反應(yīng)。它同樣屬于社會行為的邊界類型，而且經(jīng)常超越了自覺的“意向”范疇。如果感情決定的行為變成有意識的情感發(fā)泄，這一行為就升級了：在絕大多數(shù)情況下，它正處于向“價值理性”或者目的理性行為，或者同時向這兩者轉(zhuǎn)化的過程中。,如果一個人的行為是為了滿足當(dāng)時的報復(fù)欲望，或者當(dāng)時的享受欲望、當(dāng)時的獻身欲望、當(dāng)時的單獨祈禱欲望，或者排遣當(dāng)時情緒的欲望（不管是粗暴的方式，還是以細膩的方式），他的行動就是感情行為。,價值理性行為：是行

9、為者無視可以預(yù)見的后果，而僅僅為了實現(xiàn)自己對義務(wù)、尊嚴、美、宗教訓(xùn)示、崇敬或者任何其他一種“事物”重要性的信念而采取的行為。價值理性行為總是行為者按照他認為是向自己提出的“信條”或“要求”而采取的行為。它是超現(xiàn)實、越功利，指向某種不可選擇目的的社會行動類型。,目的理性行動：是行為者以目的、手段和附帶后果為指向，并同時在手段與目的、目的與附帶后果，以及最后在各種可能的目的之間作出合乎理性的權(quán)衡，然后據(jù)此而采取的行動。特點是目的功利性、

10、手段選擇性、操作籌劃性、效果檢測性。,韋伯認為目的理性行為是社會現(xiàn)代化中最高的理性化形式，所謂現(xiàn)代化也就是目的理性化。,權(quán)威類型權(quán)威是社會行為的控制方式，它與權(quán)力密切相關(guān)。權(quán)力是不管他人是否反對，而貫徹自己意志的能力；權(quán)威則是對這種貫徹意志能力的認同。傳統(tǒng)權(quán)威：是依靠“人們對古老傳統(tǒng)的神圣性以及實施權(quán)威者合法地位的牢固的信念”的社會控制形式。包括老年人統(tǒng)治、族長制和世襲制三種表現(xiàn)形式。,感召權(quán)威：是以領(lǐng)袖人物的非凡才能為根據(jù)行使

11、政治權(quán)力的社會控制形式。感召權(quán)威發(fā)揮與實現(xiàn)的途徑是領(lǐng)袖魅力與群眾情感的結(jié)合。,法理權(quán)威：是以正式法規(guī)為基礎(chǔ)的社會控制形式，無論是統(tǒng)治者行使權(quán)力，還是被統(tǒng)治者者認可權(quán)力，都要以法律和規(guī)則為依據(jù)。表現(xiàn)了規(guī)范化、形式化和普遍化，排斥了大量隨意性和個別性因素，并由此而獲得了社會控制的高效性。,法理權(quán)威同目的理性是一致的，它是工業(yè)社會或現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，它憑借發(fā)揮的最典型的社會組織形式或社會管理模式是科層制?？茖又苹蚬倭胖谱鳛楝F(xiàn)代組織形態(tài)，是與

12、神秘化組織、傳統(tǒng)組織相對的。,科層制科層制的內(nèi)涵：是“辦公室”與“統(tǒng)治”兩個詞的結(jié)合。最初指政府官員的統(tǒng)治，后來逐漸以它指稱一般的大型組織。是一種分科執(zhí)掌、分層負責(zé)的組織制度。它以“職位”取代了“世襲”。,基本特征：第一，有一個明確的權(quán)威等級。第二，在組織的各個層次上，都有成文的規(guī)章制度控制著成員的行為。第三，成員是全職的，并拿薪水。,第四，晉升以能力、資歷，或者兩者的結(jié)合為基礎(chǔ)。第五，成員在組織內(nèi)的任務(wù)與其在組織外的生活是

13、有差別的。成員的家庭生活與他在工作場所的活動是分開的，并且在物理空間上也是相互分離的。組織成員不擁有他們所調(diào)配的物質(zhì)資源（辦公室和桌椅、辦公設(shè)備等等）。,對科層制的評價：韋伯：從純技術(shù)角度，能夠取得最大效率。其精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律性和可靠性勝過其他組織形式。但也存在壓抑個性的弊端，科層制類似“鐵籠子”。,韋伯之后：貢獻：分析組織的起點，管理大型組織的有效方法；有認真、精確、程序、有效的特征。缺陷：忽視了組織內(nèi)部的非正式關(guān)系，導(dǎo)致

14、主動性、責(zé)任心不足；固守原則與程序，使組織與外部環(huán)境關(guān)系緊張；壓制民主，造成社會缺乏活力。結(jié)果就是紅圖章、低效率、浪費、專橫。,科學(xué)管理理論泰勒作為科學(xué)管理運動的主要推動者，確立了新的管理效率觀。1911年發(fā)表《科學(xué)管理原理》標(biāo)志著管理科學(xué)的誕生。在 “經(jīng)濟人”假設(shè)的前提下，他認為管理就是“確切地了解你希望工人干些什么，然后設(shè)法使他們用最好、最節(jié)約的方法完成它”，以使“每個人發(fā)揮他的最大的效能和獲得最多的財富”。,新型管理效率觀的基本

15、原則建立一種嚴格的科學(xué)方法；對工人進行科學(xué)地挑選和訓(xùn)練；加強管理部門和工人之間的友好合作；在工人與管理者之間明確劃分工作與責(zé)任。,新型效率觀對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的重要影響“計劃與執(zhí)行分離”、“職能管理”、“命令統(tǒng)一”、和“例外原則”。新型效率觀的缺陷或局限性過分注重機械效率，忽視社會效益；過分注重組織的靜態(tài)考察，忽視組織的動態(tài)分析；過分注重人的物質(zhì)利益，忽視精神因素的作用。,傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核心思想（教材第3頁）人與職位

16、分離；規(guī)章制度導(dǎo)向；等級組織結(jié)構(gòu)；手段目標(biāo)分離；激勵機制相異。,傳統(tǒng)公共行政學(xué)的歷史局限行政學(xué)者羅伯特·達爾和沃爾多都曾指出 ，威爾遜提出的“政治與行政二分”實際上是做不到的，一個不含任何價值判斷的公共行政只是一個神話而已。 學(xué)者們也認為，由于官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特點，使得它不可避免地會與民主制發(fā)生沖突。學(xué)者們進一步認為，把組織成員視為流水線上的機器，僅重視物質(zhì)需要而忽視精神需求，曲解

17、了人性。,1.1.2 新公共行政學(xué)西方學(xué)者對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判代表人物主要是達爾、西蒙（見教材第6-7頁）新公共行政學(xué)的核心思想西蒙的總結(jié)與概括（見教材第3頁）新公共行政學(xué)的歷史局限提出許多觀念與概念，卻缺乏內(nèi)在邏輯闡述；確立公平、民主的價值觀，但缺乏與實踐統(tǒng)一的理論體系，導(dǎo)致其影響力比較低。,1.1.3 新公共管理學(xué)新公共管理學(xué)產(chǎn)生的背景傳統(tǒng)公共行政學(xué)日益凸現(xiàn)的內(nèi)在理論缺陷,行政學(xué)者羅伯特·達爾和沃爾

18、多都曾指出 ，威爾遜提出的“政治與行政二分”實際上是做不到的，一個不含任何價值判斷的公共行政只是一個神話而已。 學(xué)者們也認為，由于官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特點，使得它不可避免地會與民主制發(fā)生沖突。,傳統(tǒng)公共行政學(xué)在實踐中受對廣泛的抨擊 政府“規(guī)?！边^于龐大，浪費了過多的緊缺資源； 政府本身介入的活動過多 ；官僚制造成工作沒有起色和效率低下 ；“新公共管理”運動的興起，正在以實際行動沖擊著傳統(tǒng)的公共行政。

19、,經(jīng)濟理論的變革對傳統(tǒng)公共行政模式提出嚴峻的挑戰(zhàn) 凱恩斯主義主張，政府這只“看得見的手”對社會生活實行全面干預(yù)。 強調(diào)自由主義和市場取向的公共選擇理論異軍突起，用經(jīng)濟學(xué)的行為假設(shè)和方法，研究了當(dāng)國家干預(yù)不能提高經(jīng)濟效率或收入分配不公平時所產(chǎn)生的政府失靈問題。,知識經(jīng)濟以及由此引發(fā)的經(jīng)濟全球化的加速，使政府面臨更加嚴峻的“效能”和“合法性”競爭 全球經(jīng)濟一體化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”橫向競爭的時代成為現(xiàn)實，全球性“政府

20、效能”和“政府合法性”競爭的結(jié)果，必然使那些對社會的要求與愿望反應(yīng)遲鈍或不愿作出反應(yīng)的政府面臨權(quán)威危機、信任危機和合法性危機。為迎接這一挑戰(zhàn)，對政府治理體系和治理方式進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與重塑，無疑將成為各國政府明智的選擇。,新公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科，及邊緣性、跨學(xué)科的綜合性學(xué)科。其中更加重要的是：新政治經(jīng)濟學(xué)新制度經(jīng)濟學(xué)公共物品理論委托代理理論,新公共管理學(xué)的主要特征（教材第9-10頁）新公共管理學(xué)的歷

21、史局限（教材第11頁）,1.2 什么是公共管理,1.2.1公共與管理什么是公共？古希臘語的詞義：一是強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益，同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志；二是人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的狀態(tài)。,漢語的詞義：　　 1. 公有的、公用的 《史記·張釋之馮唐列傳》：“ 釋之 曰：‘法者天子所與天下公共也。今法如此而更重之，是法不信於民也?！?司馬

22、貞 索隱引 小顏 曰：“公，謂不私也?！薄抖昴慷弥脂F(xiàn)狀》第四七回：“那 劉省帥 向來最恨的是吃鴉片煙，這是那一班中興名將公共的脾氣?！?2. 公眾的 唐 羅隱 《讒書·丹商非不肖》：“蓋 陶唐 欲推大器於公共，故先以不肖之名廢之?！?3. 共同的 宋 蘇轍 《論御試策題札子》之二：“臣愿陛下明詔，臣等公共商議，見其可而后行，審其失而后罷?！?公共是指可以同時供許多人使用。也就是指非排他性，即無法阻止某個

23、人使用。,學(xué)者關(guān)于“公共”的解釋理論層面：主權(quán)、合法性、福利等經(jīng)驗層面：公眾、公有制、共同等行為層面：教育、文化、衛(wèi)生等,公共管理學(xué)的“公共” 內(nèi)涵：一是主體，與私人管理相區(qū)別，表明公共管理的主體是公共部門而不是私人企業(yè)或私人機構(gòu)；二是目的，明確公共管理活動的目的和責(zé)任，是為了滿足社會的共同需要，而不是一般的個別需要；三是參與，強調(diào)公眾的參與性，即支持、約束和監(jiān)督。,什么是管理？漢語詞義的兩種解釋一種認為，管理可以簡單地

24、理解為“管轄”和“處理”，即對管轄范圍內(nèi)的人員及財物進行安排和配置。它主要強調(diào)管理應(yīng)局限在你管轄的范圍之內(nèi)，是特定范圍和特定組織的具體活動。,,另一種認為，管為約束，無約束則無管理；理為梳理，與約束相輔相成?！肮堋睆闹駨墓?，竹是管狀物，具有約束物體的功能；官代表權(quán)力，管理總是與權(quán)力密不可分?！袄怼庇型ǖ囊馑?，如“理氣”，引申為有序，如“條理”。管理就是在約束（控制、制約）的基礎(chǔ)上，對被管理對象進行梳理并使之有序的行為。它主要強調(diào)管理的控

25、制、約束和權(quán)力。,綜合漢語的兩種解釋：在權(quán)限范圍內(nèi)，對事物進行控制、疏理或整理的行為。,英語詞義的兩種解釋： 《牛津英語詞典》：通過自己的行動引導(dǎo)、控制事務(wù)的過程、照料或看管。《韋伯斯特詞典》：引導(dǎo)或監(jiān)督商業(yè)一類的事務(wù)，特別是指商業(yè)活動項目中的計劃、組織、協(xié)調(diào)、指引、控制等執(zhí)行功能以對結(jié)果負責(zé)，為達到目的而明智地使用各種手段。,西方學(xué)者的定義：亨利·法約爾：管理就是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。（強調(diào)管理的職能）約瑟夫

26、·梅西：管理就是通過其他人來完成工作。（強調(diào)管理不能事必躬親）詹姆斯·唐納利：管理是由一個或更多的人來協(xié)調(diào)他人活動，以便收到個人單獨活動所不能收到的效果而進行的各種活動。（強調(diào)管理的實質(zhì)是協(xié)調(diào)，追求1＋1>2的協(xié)同效應(yīng)）,赫伯特·A·西蒙：管理就是決策。（強調(diào)決策在管理中的作用）哈羅德·孔茨：管理就是設(shè)計并保持一種良好環(huán)境，使人在集體中能高效率地完成既定目標(biāo)的過程。（強調(diào)管理的

27、環(huán)境）彼得·F·德魯克：管理是一種以績效責(zé)任為基礎(chǔ)的專業(yè)職能。（強調(diào)管理的績效責(zé)任）,從管理活動的構(gòu)成要素看，管理應(yīng)該包括主體、客體、目的、職能、環(huán)境五個方面：管理主體，即誰來進行管理；管理客體，即管理什么對象；管理目的，即為何進行管理；管理職能，即如何進行管理；管理環(huán)境，即達到目的的條件。,管理是指管理者在一定的環(huán)境和條件下，為了實現(xiàn)組織目標(biāo)，動員和運用有效資源而進行的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等的社會活動

28、。,管理的類型,,,,,公共管理：以公共組織為依托，運用公共權(quán)力，為有效實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動。,工商管理：以企業(yè)組織（私人組織）為依托，以盈利為目的而進行的管理活動。,1.2.2公共管理與工商管理聯(lián)系：是一般管理活動的具體類型。都需要制定管理目標(biāo)，實施方案，監(jiān)控和評估執(zhí)行進程；都要對人力資源、財政資源、信息資源等內(nèi)部資源進行整合以實現(xiàn)管理目標(biāo)；都要處理與外部環(huán)境的關(guān)系；管理的方法和技術(shù)也有類同。,區(qū)別：管理的目標(biāo)不同

29、公共管理的主體是公共組織或公共部門，私人管理的主體是私人組織或私人部門，他們追求的目標(biāo)各異，公共管理追求公共利益，私人管理追求私人利益，這種目標(biāo)的區(qū)別是判斷管理類型本質(zhì)的惟一尺度。,管理的對象不同私人管理局限于本組織內(nèi)部，對象單一、確定，管理較為簡單和清晰；公共管理不僅針對公共部門自身，也涉及私人部門，更是涉及某一類公共事務(wù)，這需要在同類組織之間，以及不同類型組織之間的協(xié)調(diào)，增加了不確定性、復(fù)雜程度與難度。,管理的理性不同私人管理

30、追求私人利益的總體目標(biāo)，決定其理性特征是經(jīng)濟理性，即以股東利益或企業(yè)利潤最大化，社會責(zé)任（環(huán)境保護、社會公正、慈善捐贈）是次要的；,公共管理追求公共利益目標(biāo)，而公共利益是復(fù)雜多樣的，而且一些二級目標(biāo)之間又是矛盾沖突的，這決定公共部門的理性特征是多元理性，即在各種利益需要及目標(biāo)之間尋求動態(tài)均衡，體現(xiàn)公共利益。,管理的方式不同有些公共領(lǐng)域的管理，如交通、禁毒、環(huán)境資源、社會風(fēng)氣、公共衛(wèi)生、能源研究與開發(fā)、教育與科學(xué)研究等等管理不適于采取市

31、場機制；對一些公共部門人員的激勵，如公務(wù)員工資與獎金和績效之間也并非完全掛勾，而是在工資與獎金之外，輔之以其它的因素或責(zé)任機制。,管理的環(huán)境不同首先，私人管理面對激烈的市場競爭環(huán)境，而公共管理（特別是政府與公共企業(yè))則處于相對寬松的壟斷或不完全壟斷環(huán)境，因此，私人管理節(jié)約成本，有強烈的改進管理現(xiàn)狀的動力；相對來說，政府部門很少考慮成本與收益，改進管理方式的熱情不高。,其次，私人管理競爭遵循相似的市場規(guī)則，雖然也涉及與政府或其它組織的協(xié)

32、調(diào)，但更強調(diào)贏得市場；而公共管理則面對復(fù)雜的政治環(huán)境，雖然它也要借用市場力量，但更強調(diào)政治價值，即如何得到民眾的認可。,管理的權(quán)力不同首先，私人管理的權(quán)力受到國家法律約束和強制，公共管理的權(quán)力也要受到國家法律的約束，但是，由于公共管理在很大程度上貫徹國家意志，有強大的公共權(quán)力背景，并且往往代表國家制定法律規(guī)則，因此，相對于私人管理的權(quán)力具有上位與強制的特征。,其次，私人管理的權(quán)力僅存在于組織內(nèi)部，對外與其它組織只是競爭的關(guān)系，而且，這

33、種競爭離不開公共權(quán)力的維護，所以，其權(quán)力即使運用不當(dāng)，影響也是有限的，況且還有公共權(quán)力的懲罰。而公共權(quán)力如果監(jiān)督不力，出現(xiàn)濫用，其影響廣泛、破壞性強。,1.2.3公共管理與公共行政什么是行政？行政的詞義：漢語，在古代指把“政務(wù)”（實為統(tǒng)治之事）推行開來?！杜＝蛴⒄Z詞典》，解釋為處理事務(wù)、指導(dǎo)或監(jiān)督執(zhí)行、運用或引導(dǎo)。,專業(yè)詞典和教科書，“政策與法律的推行”、“與保持記錄相關(guān)的活動，文件工作”和“與應(yīng)用由其他人所決定的規(guī)則、程序和政

34、策的相關(guān)活動”。,行政的定義：第一，從政治與行政二分角度加以定義。行政是一種執(zhí)行國家意志并積極實現(xiàn)國家政治目的的活動。如懷特認為：“行政乃是為完成或為實行一個政權(quán)機關(guān)的政策而采取的一切運作”。,第二，從三權(quán)分立角度出發(fā)，從政府的組織結(jié)構(gòu)加以定義。行政是一種特殊的管理活動。是三權(quán)，即立法、司法、行政中的行政所專有的，區(qū)別于立法、司法的活動。如魏落畢認為：“行政是政府組織中行政機關(guān)管轄事務(wù)的活動”。,第三，從管理的職能角度加以定義。如

35、古立特將行政具體分解為七項職能：計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告和預(yù)算。,懷特的行政定義比較準(zhǔn)確地概括了行政活動的實質(zhì)。理解行政概念，注意如下幾個問題：公共行政與私人行政的區(qū)別；行政與立法和司法活動的區(qū)別；廣義行政與狹義行政的區(qū)別；行政與管理的區(qū)別；公共行政與公共管理的區(qū)別。,行政與管理的區(qū)別聯(lián)系：語意上二者是近義詞，都有治理、控制之義。區(qū)別：專業(yè)上二者又非同義詞。行政本質(zhì)上包含著遵從指示和服務(wù)的含義。管理則首先意

36、味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負個人責(zé)任。管理更多表現(xiàn)出主動性、自然屬性，而行政更多表現(xiàn)出被動性、政治（社會）屬性。,公共管理與公共行政的區(qū)別一種觀點認為，公共管理只是公共行政的技術(shù)手段，并不是新的管理模式。另種觀點認為，公共管理不僅是新的技術(shù)手段，而且還是具有相對獨立價值的管理模式。,我們采用第二種觀點，即公共管理是區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政、新公共行政（公共政策分析），具有相對獨立價值的公共領(lǐng)域管理模式。,區(qū)別的表現(xiàn)主體不同：公共

37、行政的主體是指政府或行政機關(guān)；公共管理的主體除政府之外還包括公共企業(yè)、非政府組織以及私人企業(yè)的公共方面。公共管理的多元主體之間，有明確的權(quán)限界定，在相互制約中形成的是網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，內(nèi)含著一些新的關(guān)系機制，即通過溝通、協(xié)商、說服、啟發(fā)、互助、互動、契約等渠道，實現(xiàn)共贏。,本位不同：公共行政以“行政（政治）”為本位；公共管理則以“公眾（社會）”，甚至是以“顧客”為本位。在處理公共事務(wù)方面，公共行政主要側(cè)重于政治性公共事務(wù)，或者說，側(cè)重于從政

38、治角度處理公共事務(wù)。而公共管理卻主要側(cè)重于社會性的公共事務(wù)，或者說，是側(cè)重于從社會角度處理公共事務(wù)。,思路不同：公共行政強調(diào)手段運用的合法性；公共管理強調(diào)手段運用的績效性。公共管理引入私人部門相應(yīng)的有效管理方式與方法，其中包括引入適度的市場機制、專業(yè)化分工、績效管理、成本核算、合同外包、人力資源等等，,焦點不同：公共行政關(guān)注執(zhí)行過程和內(nèi)部管理；公共管理關(guān)注取得結(jié)果和外部管理。公共行政程序繁瑣、照章辦事、服從上級的權(quán)力運行機制，使行政

39、人員關(guān)注內(nèi)部而忽視外部需求。公共管理則首先將關(guān)注點放在外部，適度放權(quán)，積極應(yīng)對和滿足社會公眾需求，把結(jié)果而不是過程視為焦點，并強調(diào)對結(jié)果的個人責(zé)任。,作風(fēng)不同：公共行政程序化、等級化的特點，養(yǎng)成了循規(guī)蹈矩、規(guī)避風(fēng)險的作風(fēng)；公共管理具有民主管理的特征，倡導(dǎo)卻是積極創(chuàng)新、挑戰(zhàn)危機的作風(fēng)。,公共管理：以公共組織為依托，運用公共權(quán)力，為有效實現(xiàn)公共利益（有效提供公共物品和服務(wù)）而進行的更加關(guān)注結(jié)果與責(zé)任的管理活動。,1.3 什么是公共管理學(xué),

40、1.3.1 公共管理學(xué)的定義從研究對象上理解公共管理學(xué)，可以如此定義：公共管理學(xué)是一門綜合運用各種科學(xué)知識和方法，對公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律進行研究的學(xué)科。簡單定義，就是一門研究公共組織如何有效地提供公共物品和服務(wù)的學(xué)問。,這個定義表明，公共管理學(xué)：研究作為公共管理核心主體的政府的職能定位，組織結(jié)構(gòu)及其與公共環(huán)境的關(guān)系；要研究作為公共管理配角的非政府、非營利社會組織的職能定位、組織管理和運行機制問題；,研究如何科學(xué)地

41、組織公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)（如組織、決策、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評估等等）；研究如何應(yīng)用人類所創(chuàng)造的各種科學(xué)知識及方法來解決公共事務(wù)的管理問題，以促進政府及其他公共組織更有效地提供公共物品。,1.3 .2公共管理學(xué)的特征對象多樣性就研究對象與范圍來說，公共管理學(xué)并不像傳統(tǒng)的公共行政學(xué)那樣，將自己主要局限于政府行政機關(guān)特別是官僚機構(gòu)的研究上，而是把研究對象擴大到其它政府機關(guān)（立法機關(guān)和司法機關(guān)）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公

42、共的方面。,基礎(chǔ)綜合性公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點，傳統(tǒng)行政學(xué)主要建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上，尤其是將官僚體制理論和政治——行政二分法作為其理論基礎(chǔ)；公共管理學(xué)的研究者來自廣泛的不同學(xué)科，他們充分吸收了當(dāng)代各門科學(xué)的理論和方法，特別是更多地依賴于經(jīng)濟學(xué)的理論和方法，并日益與工商管理學(xué)相融合。因此，它的基礎(chǔ)更扎實，并具有更廣泛的學(xué)科知識框架。,取向外部性公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機構(gòu)、

43、過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果與績效的研究，這使得戰(zhàn)略管理、公共管理的政治環(huán)境、項目執(zhí)行、績效評估、公共責(zé)任制這樣一些在傳統(tǒng)公共行政學(xué)中沒有的或不被重視的主題成為公共管理學(xué)的核心主題。,手段交叉性公共管理學(xué)在研究手段上既是實證的（重視經(jīng)驗研究，從經(jīng)驗中汲取知識），又是規(guī)范的（提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的問題，用以規(guī)范公共管理行為），因此，案例分析成為公共管理研究的一種核心方法，這就有別于傳統(tǒng)公共行政學(xué)過多地局限于規(guī)范研究，即普遍適用的“

44、行政原則”的探討,1.3.3 公共管理學(xué)的價值（中國）中國的國情我們正處在轉(zhuǎn)型時期，即從前工業(yè)社會到工業(yè)社會（傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會),從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，而且也是在全球化與信息時代的背景下進行的。因此，不同社會形態(tài)（前工業(yè)、工業(yè)、后工業(yè)）的矛盾、不同經(jīng)濟形態(tài)（自然、計劃、市場）的矛盾同時并存在轉(zhuǎn)型時期，從而增加了經(jīng)濟社會問題的復(fù)雜性與多樣性，政府管理面臨著一系列困難和巨大的挑戰(zhàn)。,,政府管理面臨的困難與挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在如下三個方

45、面：第一，我國公共管理尤其是政府管理面臨著內(nèi)部組織加速法治化和科層制的挑戰(zhàn)。我們還沒有經(jīng)歷也沒有真正建立起相對完善的科層化體制。若沒有完善的科層制的制度基礎(chǔ)以及蘊含于其中的法治化和非人格化的文化觀念基礎(chǔ)，公共管理范式是否能夠產(chǎn)生并取得期望的效果，是值得懷疑的。,第二，與政府組織的科層化挑戰(zhàn)并存，我國政府還面臨著職能轉(zhuǎn)換的挑戰(zhàn)。我國公共部門也面臨著同樣的改革要求，即政府必須盡快地改變角色定位，由無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚瑢⒃緦儆谒饺?/p>

46、部門和第三部門承擔(dān)的職能歸位，真正建立起以市場機制為基礎(chǔ)的政府部門、私人部門和第三部門各司其職、協(xié)調(diào)配合的經(jīng)濟社會運行模式。與西方國家相比，我國公共部門的任務(wù)更為艱巨、改革道路更加崎嶇，可謂任重道遠。,第三，在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò)社會條件下，我國公共部門同時還面臨著以協(xié)作伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)迅速提升網(wǎng)絡(luò)治理能力的挑戰(zhàn)。在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò)社會條件下，公共組織特別是政府組織所面對的環(huán)境，正日益形成一個以全球化市場和全球化市民社會為基礎(chǔ)的共振網(wǎng)絡(luò)。我國公

47、共組織特別是政府組織不可避免地也要面臨同樣的前提、同樣的選擇和同樣的挑戰(zhàn)，其中最為核心的問題就是，我們?nèi)绾闻で蟛?gòu)建基于廣泛合作伙伴的治理網(wǎng)絡(luò)，以盡快地提高我國經(jīng)濟和社會的治理能力。,總之，外部市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)，政府對經(jīng)濟社會的管理，需要在體制、職能和人員等方面的改革，這需要理論、觀念和價值上的重新構(gòu)造。,公共管理學(xué)對轉(zhuǎn)型中國有重要的現(xiàn)實意義：第一，有助于中國特色的現(xiàn)代公共行政體制以及新的政府管理模式的建設(shè)。第二，有助