公共管理學(xué)第3章政府

1、第三章 政府,3.1 作為公共管理主導(dǎo)者的政府3.2 政府與市場、社會的關(guān)系3.3 政府失靈及其矯正3.4 政府再造,3.1 作為公共管理主導(dǎo)者的政府,3.1.1政府的起源及含義界定3.1.2 政府機構(gòu)及職責(zé)3.1.3政府在公共管理中的角色,3.1.1政府的起源及含義界定,1.政府的起源2.政府含義的界定,1.政府的起源,（1）馬克思的政府起源說 （2）契約論的政府起源說,（1）馬克思的政府起源說,馬克思主義認為政府與國

2、家同時產(chǎn)生，而國家的產(chǎn)生是由于階級的產(chǎn)生和存在，而階級的產(chǎn)生和存在是社會分工和生產(chǎn)力發(fā)展的不足。 國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是表示，這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)的對立面而又無力擺脫這些對立面。 政府作為國家機器、機構(gòu)的重要組成部分，它是作為“非國家機構(gòu)”的蛻變并隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。 在西方，古代希臘雅典最早形成國家，形成了上述意義上的政府。梭倫改革使之趨向定型。中國古代從夏朝奴隸制國家起就形成了一定

3、形式的政府機構(gòu)。,（2）契約論的政府起源說,洛克：最初的人類處在自然狀態(tài)下，自由、平等、財產(chǎn)是人們的自然權(quán)利，自然法是人們的行動指南。（首先它明確提出人人天然平等的思想，而人們讓渡權(quán)力，組成政府須以保持自由為前提，政府不僅不能侵犯人的自由權(quán)利，且必須以保護人的權(quán)利為宗旨；其次，它主張政府的目的在于保護人的私有財產(chǎn)，人的財產(chǎn)權(quán)是最基本的人之權(quán)利，是神圣不可侵犯的；再則，它動搖并摧毀了“君權(quán)神援”、“王位世襲”等封建專制思想，賦予社會民眾以

4、權(quán)力主體地位，而國家只不過是代表人民行使權(quán)力，管理公眾事務(wù)的“主權(quán)者”而已。）盧梭 ：政府就是臣民與主權(quán)者之間所建立的一個中間體，以使二者可以相互適合，它負責(zé)執(zhí)行法律并維持社會的以及政治的自由。契約論表明，公眾組成政府的確是需要作出必要的讓步的。從這個角度而言，公眾的確是放棄了部分自主行動的權(quán)利，政府及其公共權(quán)力成為“必要之惡”。人的自然權(quán)利和委托性權(quán)力是一種原生性權(quán)利，而政府權(quán)力則是一種次生性權(quán)力。,2.政府含義的界定,喬耀章認為

5、政府主要有五個層次：一是指制定規(guī)則，為居民提供服務(wù)的機構(gòu)，這是最廣義的政府；二是指治理國家或杜區(qū)的政治機構(gòu)，這是次最廣義的政府；三是泛指一切國家政權(quán)機關(guān)、把國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和其他一切公共機關(guān)，這稱之廣義的政府；四是指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)，這是狹義的政府；五是指中央行政機關(guān)的核心部分，即內(nèi)閣各部，這是最狹義的政府。,3.1.2 政府機構(gòu)及職責(zé),1.中央政府機構(gòu)及其職責(zé)2.地方政府機構(gòu)及其職責(zé),1.中央政府機構(gòu)

6、及其職責(zé),我國的最高國家行政機關(guān)是中華人民共和國國務(wù)院，它是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是由總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成。國務(wù)院實行總理負責(zé)制。（1）執(zhí)行法律和立法機關(guān)的其他決定，總理全國的公共事務(wù)；(2)編制國家的預(yù)算、決算，制定社會發(fā)展的規(guī)劃、計劃；（3）制定有關(guān)經(jīng)濟、財稅、金融、科技、企業(yè)等方面的宏觀政策，對國家各方面經(jīng)濟生活進行不同程度的宏觀調(diào)控；（4）在法律的范圍內(nèi)，行使委任立法權(quán)，制定

7、法令、政令；（5）負責(zé)軍人的招募、軍隊的裝備和訓(xùn)練，負責(zé)與外國的軍事合作與交流；（6）負責(zé)維護社會治安，負責(zé)國家的情報工作等國家安全工作，管理監(jiān)獄；（7）負責(zé)社會保障、公共福利、交通、衛(wèi)生、勞工、住房等事務(wù)；（8）負責(zé)科教文事業(yè)的管理：（9）負責(zé)環(huán)境保護和管理國家的土地、礦產(chǎn)、森林等資源，組織對它們的保護和開發(fā)；（10）制定外交政策，處理外交事務(wù)和領(lǐng)事事務(wù)，與外國締結(jié)條約。,2.地方政府機構(gòu)及其職責(zé),地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機

8、關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責(zé)制。維護社會秩序的穩(wěn)定運行；提供科教文衛(wèi)等公共物品；推動地方經(jīng)濟發(fā)展；保護本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境平衡,3.1.3政府在公共管理中的角色,1.傳統(tǒng)公共管理中的政府角色：唯一而全能的主體2.新公共管理中的政府角色：掌舵者和催化劑3.“治理”框架中的政府角色：造船者,1.傳統(tǒng)公共管理中的政府角色：唯一而全能的主體,不管人們承認與否，政府在那個時代的

9、主體作用是不可替代的。即使是在自由市場經(jīng)濟最為盛行的時期，政府也是“必要的”。隨著福利國家和行政國家的興起，以及政治職能的減弱和公共管理職能的增強，政府在公共管理活動中的主體地位逐漸得到了強化。,2.新公共管理中的政府角色：掌舵者和催化劑,任何想要把治理和實干大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構(gòu)去親自實干的做法也意味著干蠢事。 集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)和國家的發(fā)展前途 政府關(guān)注的中心并不簡單是提

10、供公眾服務(wù)，而且也是向公營、私營和志愿服務(wù)各部分提供催化劑，使之行動起來解決自己社區(qū)的問題。不管公共服務(wù)是由政府供給，由私營部門供給還是由其他部門來供給，公共服務(wù)的質(zhì)量好壞所引起的公共責(zé)任最終都必須由政府來承擔(dān)。,3.“治理”框架中的政府角色：造船者,治理理論是公民社會發(fā)展的產(chǎn)物，它蘊含著一種新的、與統(tǒng)治有著根本區(qū)別的公共管理思想，構(gòu)建了一個政府、市場和公民社會三足鼎立共同對公共事務(wù)進行處理的體系。 新的公共管理者將建構(gòu)不同利益的團

11、體或網(wǎng)絡(luò)，以使它們能夠有效地工作從而解決公共問題。 公共行政者的工作將越來越不僅僅只是指揮和管理我們的公共組織。他們的工作將不僅僅只是“掌舵”或“劃槳”，而是“建船”。,3.2 政府與市場、社會的關(guān)系,3.2.1 政府與市場的關(guān)系3.2.2 政府與社會的關(guān)系,3.2.1 政府與市場的關(guān)系,1.政府與市場關(guān)系的嬗變2.政府與市場關(guān)系的平衡,1.政府與市場關(guān)系的嬗變,第一階段，15世紀至17世紀的重商主義時期。這一時期主張政府干預(yù)的思

12、想占據(jù)主流地位。第二階段，1776年亞當(dāng)·斯密出版《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》至20世紀20年代。這一階段強調(diào)市場作用和主張經(jīng)濟自由主義的思想占據(jù)主流地位。 第三階段，20世紀20年代至50年代末期。這一階段從分析市場失靈出發(fā)，強調(diào)政府干預(yù)的必要性。 第四階段：20世紀60年代至80年代。新經(jīng)濟自由主義迅速崛起，重申要以經(jīng)濟自由為主，但是承認經(jīng)濟自由不是無限度的自由，認為政府在一定限度內(nèi)可以對經(jīng)濟進行一些干預(yù)。 第五

13、階段：20世紀90年代至今。面對第二次世界大戰(zhàn)后持續(xù)時間最長（1990-1993年）的世界性經(jīng)濟衰退及低通貨膨脹率條件下持續(xù)的高失業(yè)，新自由主義理論顯得力不從心。 綜上所述，政府和市場始終在一種此消彼長中向前發(fā)展，相機發(fā)揮政府與市場的作用,促進、刺激經(jīng)濟的增長和社會的進步。,2.政府與市場關(guān)系的平衡,（1）市場是現(xiàn)代化過程中的第一選擇。 （2）政府干預(yù)保障現(xiàn)代化的秩序和速度。 （3）在市場經(jīng)濟中，政府干預(yù)和市場機制相互替代。 （

14、4）社會公共利益最大化是政府干預(yù)和市場自由的均衡點,3.2.2 政府與社會的關(guān)系,1.政府與社會關(guān)系的范式2.良好的政府-社會關(guān)系的構(gòu)建,1.政府與社會關(guān)系的范式,（1）國家與社會一體化：“全能政府” ：第一，與傳統(tǒng)的“官本位”結(jié)合在一起，長官意志與臣民文化盛行；第二，與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制融合在一起，形成政治經(jīng)濟的一體化；第三，政府包攬一切，排斥和遏制社會力量；第四，行政權(quán)力過分擴張，形成龐大而臃腫的機構(gòu)。（2）國家與社會二元化：分

15、工合作。,2.良好的政府-社會關(guān)系的構(gòu)建,（1）培育“大社會”。（首先，要培育社會中介組織 ；其次，要加強村民自治、居民自治等自治力量。；再次，建立社會對政府的監(jiān)督制約機制。 ）（2）約束政府行為。 （首先是法制的約束；其次，是職能的約束；再次，是道德的約束 。）,3.3政府失靈及其矯正,3.3.1政府失靈的涵義3.3.2政府失靈的表現(xiàn)3.3.3政府失靈的矯正,3.3.1政府失靈的涵義,政府失靈，是指國家行動不能改善經(jīng)濟效率或當(dāng)政

16、府把收入再分配給不恰當(dāng)?shù)娜?，個人對公共物品的需求得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說的那樣“有效”。,3.3.2政府失靈的表現(xiàn),1.政府政策的低效率2.政府工作機構(gòu)的低效率3.政府的創(chuàng)租、尋租活動及官員腐敗4.政府機構(gòu)的內(nèi)在效應(yīng)及其規(guī)模的擴張,1.政府政策的低效率,首先，政府制定所謂的公共政策并不一定代表社會公共利益；其次，公

17、共政策的制定缺少充分可靠的信息；再次，公共政策在執(zhí)行上也存在著一些難以逾越的障礙。,2.政府工作機構(gòu)的低效率,首先，由于政府在提供公共物品的時候處于壟斷地位；其次，由于政府官員花的是納稅人的錢，沒有產(chǎn)權(quán)約束；再次，政府行為的社會成本和社會收益比確定市場行為的成本收益更加困難；最后，由于民眾與政府機構(gòu)的地位不平等和信息不對稱及監(jiān)督力量薄弱,3.政府的創(chuàng)租、尋租活動及官員腐敗,政府尋租活動的來源有：其一，政府的特許權(quán)。其二，政府的關(guān)

18、稅與進出口配額。其三，政府采購。,4.政府機構(gòu)的內(nèi)在效應(yīng)及其規(guī)模的擴張,內(nèi)在效應(yīng)被認為是非市場缺陷以及政府失靈的一個基本原因；內(nèi)在效應(yīng)使政府機構(gòu)在非市場活動中不斷擴大機構(gòu)規(guī)模和提高運行成本，使其高于技術(shù)上的成本，導(dǎo)致較高的單位成本和比社會有效水平更低的非市場產(chǎn)出水平，這樣就產(chǎn)生了非市場缺陷。,3.3.3政府失靈的矯正,市場化改革 憲法改革積極推進行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能；在公共物品或服務(wù)的提供上引入競爭機制；建立合適的偏好顯示機

19、制，提升服務(wù)的公共滿意度；引進法律機制，保證政府決策質(zhì)量；建立公開行政制度，提高政府行為的透明度 ）,3.4政府再造,3.4.1政府再造的興起3.4.2政府再造的背景3.4.3政府再造的戰(zhàn)略3.4.4政府再造的實踐,3.4.1政府再造的興起,“政府再造”一詞，在很大程度上表明了人們在行政改革問題上的觀念更新。,3.4.2政府再造的背景,1.經(jīng)濟全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個推動力2.新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改

20、革的一種催化劑3.高福利使得政府財政不堪重負，赤字增加是西方政府變革的直接原因4.傳統(tǒng)的官僚體制的失效是當(dāng)代西方政府再造運動興起的另一個原因,3.4.3政府再造的戰(zhàn)略,1.“5C”戰(zhàn)略2.“5R”戰(zhàn)略3．精簡、重建和不斷改進,1.“5C”戰(zhàn)略,即核心戰(zhàn)略（Core Strategy）結(jié)果戰(zhàn)略（Consequences Strategy）顧客戰(zhàn)略（Customer Strategy）控制戰(zhàn)略（Control Strategy