審計決定與民事判決沖突的原因及對策思考

1、審計決定與民事判決沖突的原因及對策思考張珂璞在審計機關(guān)依法對國家建設(shè)項目竣工決算進行審計并作出審計決定后，時常遇到審計決定與民事判決的沖突問題。案例一：某市外環(huán)高速路工程是國家重點建設(shè)項目，由市財政負責撥款、市高速路指揮部負責項目建設(shè)（簡稱建設(shè)單位）。2000年9月，某路橋公司（簡稱施工單位）與建設(shè)單位簽定了高速路A路段工程承包合同。工程完工后，市審計局依據(jù)審計法和市政府委托對建設(shè)單位實施審計，發(fā)現(xiàn)該單位被施工單位高估冒算、多計工程量，

2、從而多付工程款800余萬元的問題后，依法作出《審計決定》，要求建設(shè)單位迅速追回多付的款項。建設(shè)單位依據(jù)《審計決定》，多次催要款項而無果，便采取后期資金不付給的辦法來達到落實審計決定的目的。但是，施工單位依據(jù)合同，直接向市中級人民法院提起訴訟，要求建設(shè)單位履行合同，如期給付各項款額及滯納金的請求。市中級法院審理認為：工程量的調(diào)整經(jīng)建設(shè)單位施工現(xiàn)場有關(guān)人員簽字認可，是建設(shè)單位與施工單位的合意行為，應當受到法律的保護；對市審計機關(guān)就該路段工程

3、價款作出的審計決定不予采信。一審判決，建設(shè)單位敗訴。建設(shè)單位不僅沒有要回高估冒算的款額，反而付出了幾十萬元的滯納金及訴訟費。建設(shè)單位不服，上訴無果。該案中，施工單位對審計機關(guān)作出的審計決定不服，沒有通過行政復議和行政訴訟來維護自己的權(quán)益，而是以合同糾紛為由直接向人民法院提起訴訟，從而導致了民事判決間接否定了審計決定，形成民事判決與審計決定的沖突。案例二：某國有甲公司（建設(shè)單位）建設(shè)年產(chǎn)10萬噸尿素工程是省重點建設(shè)項目。1999年1月甲公

4、司與乙公司（施工單位）簽定主廠房建筑工程承包合同。2000年7月完工，建設(shè)單位認為施工單位提交的結(jié)算書存在高估冒算等問題，未按結(jié)算書支付全部工程款。2000年10月，施工單位以建設(shè)單位逾期審核其工程結(jié)算、故意拖欠工程款為由，向市中級人民法院起訴，請求判決建設(shè)單位支付拖欠工程款等事項。市中級法院在訴訟中委托一家造價咨詢公司進行工程結(jié)算審核后，判決建設(shè)單位敗訴。建設(shè)單位不服，上訴至省高級人民法院，省高級人民法院二審判決建設(shè)單位敗訴。建設(shè)單位

5、對二審判決不服，向省高級人民法院提出再審申請。與此同時，建設(shè)單位將判決結(jié)果報告省政府，認為施工單位承包的項目存在高估冒算、高套定額，將導致近700萬元國有資產(chǎn)流失。經(jīng)省政府批準，省審計廳對該建設(shè)項目工程決算進行了審計，結(jié)果是：施工單位多計材料價差165萬元；高套、錯套定額多計工程費用28萬元；多計工程量132萬元。據(jù)此，省審計廳作出審計決定，施工單位送審工程決算總額2667萬元，審計認定結(jié)果為2342萬元，核減工程價款325萬元。該案中

6、，審計機關(guān)依法對已進入民事訴訟程序的國家建設(shè)項目合同糾紛案件進行審計，并作出審計決定，從而導致審計決定間接否定民事判決，形成了審計決定與民事判決的沖突。對國家建設(shè)項目進行審計是《審計法》賦予審計機關(guān)的職責。審計機關(guān)依法查處建設(shè)項目中高估冒算、高套定額、亂取費用，以及不按設(shè)計、合同約定要求施工、偷工減料、弄虛作假等行為，可以有效揭露建設(shè)項目中的的腐敗行為，保障國家資金的安全和國家利益不受損失。然而，在市場經(jīng)濟條件下，合同是市場主體實現(xiàn)權(quán)利

7、義務(wù)的基本形式，國家建設(shè)項目的實施也是建立在建設(shè)單位與施工單位簽訂合同的基礎(chǔ)上，受到合同法的保護。當審計機關(guān)對建設(shè)項目竣工決算進行了審計并作出審計決定后，建設(shè)單位和施工單位在履行該項目合同價款發(fā)生爭議時，訴至人民法院進行民事審判程序，就會形成人民法院民事判決與審計機關(guān)審計決定的沖突。由此看來，審計法與合同法在調(diào)整國家建設(shè)項目所涉及的行程序，只要當事人提起訴訟，法院就會受理，啟動訴訟程序。因此，在國家建設(shè)項目審計決定作出后，當事人如果對審

8、計決定不服，可有兩種選擇：一是選擇行政復議，通過行政復議和行政訴訟維護自己的合法權(quán)益；二是直接訴諸人民法院進入民事審判程序。如果當事人作出后者選擇時，則民事判決與審計決定的沖突的可能性就成為了必然性。（三）法律在調(diào)整行政關(guān)系和民事關(guān)系上的交叉是造成民事判決與審計決定沖突的根本原因。法律是以不同的社會關(guān)系作為調(diào)整對象，因為調(diào)整的社會關(guān)系不同，所以形成不同的法律部門。行政法調(diào)整的是以行政指令和服從為特征的行政隸屬關(guān)系，屬于公法調(diào)整范圍；而合

9、同法調(diào)整的是以協(xié)商原則為特征的平等社會關(guān)系，屬于私法調(diào)整范圍。合同糾紛屬于私法案件應由民事訴訟程序解決，行政糾紛屬于公法案件，原則上屬行政救濟，由行政復議或行政訴訟解決。我國是社會主義市場經(jīng)濟國家，某些社會關(guān)系不能簡單區(qū)別為公法或私法調(diào)整。國家建設(shè)項目不僅涉及具有平等主體之間的合同關(guān)系—即私法關(guān)系，同時國家財政資金在市場領(lǐng)域的投資和運作，也涉及到審計機關(guān)的監(jiān)督—即公法關(guān)系。此類案件糾紛，應由哪個機關(guān)管轄，適用何種救濟程序，在現(xiàn)實中會有不

10、同的解決方案，這將導致民事判決與審計決定在實際操作中的沖突。由此可見，法律在調(diào)整行政關(guān)系和民事關(guān)系上的交叉是造成民事判決與審計決定沖突的根本原因。二、對策思考解決民事判決與審計決定沖突的法律對策的思考：（一）確定管轄權(quán)及案件管轄優(yōu)先原則，實行行政和司法共同救濟。在我國現(xiàn)有的法律框架下，要從源頭上解決民事判決與審計決定的沖突。首先，確定管轄權(quán)原則。對國家建設(shè)項目這類審計法和合同法共同調(diào)整的社會關(guān)系，人民法院有權(quán)對國家建設(shè)項目合同進行立案受

11、理；審計機關(guān)有權(quán)對國家建設(shè)項目進行審計監(jiān)督。其次，確定案件管轄優(yōu)先原則。在國家建設(shè)項目的民事審判和審計監(jiān)督中，以誰先受案來確定優(yōu)先管轄。當審計機關(guān)已開始對國家建設(shè)項目竣工決算進行審計監(jiān)督，即審計監(jiān)督優(yōu)先，當事人就該項目合同糾紛再提起民事訴訟時，民事審判可暫不介入。人民法院可按照民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，告知當事人向?qū)徲嫏C關(guān)申請行政復議。反之，國家建設(shè)項目已經(jīng)進入民事審判程序，即民事審判權(quán)優(yōu)先。對人民法院已經(jīng)受理的國家建設(shè)項目合同糾紛民事案件，

12、審計機關(guān)不再介入該項目的價款審計。其三，確定行政和司法救濟原則。當事人對審計機關(guān)依法作出的有關(guān)工程價款的審計決定不服的，可提起行政復議；對行政復議決定不服的，再提起行政訴訟，由人民法院作出最后的裁決。上述觀點，首先明確了合同法與審計法所確立的民事審判權(quán)和審計監(jiān)督權(quán)都是解決國家建設(shè)項目合同管轄沖突的法律依據(jù)，否則便陷入了民事審判與審計監(jiān)督相互之間的無序制約，導致行政決定與司法判決的沖突。其次確立的管轄優(yōu)先原則，使在現(xiàn)有法律框架下解決這類沖

13、突有了可能。其三審計決定作出后，當事人可以通過行政訴訟保障自己的合法權(quán)益，無論民事審判管轄在先，還是審計監(jiān)督管轄在先，最終沒有脫離司法的監(jiān)督。（二）確定審計決定的證據(jù)優(yōu)先原則。審計決定的證據(jù)優(yōu)先原則即審計機關(guān)作出的審計決定在民事審判中可以作為當然的有效證據(jù)，除非有相反證據(jù)推翻該審計結(jié)論，否則審計決定應該作為判決的依據(jù)。這是因為國家建設(shè)項目涉及的領(lǐng)域?qū)I(yè)性強，審計機關(guān)作為國家專門的經(jīng)濟監(jiān)督部門，對這類專業(yè)性很強的領(lǐng)域作出的決定是具有權(quán)威性