對于改革國有資產(chǎn)管理體制的探討

1、發(fā)展論壇對于改革國有資產(chǎn)管理體制的探討王謙(山東財政學院，山東濟南250014)[摘要】本文首先回顧了我國國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史進程，接著以當前的政策作為指導，就如何建立新型的國有資產(chǎn)管理體制作了進一步的探討，提出建立三層次的國有資產(chǎn)管理體制，并逐步實現(xiàn)國有企業(yè)股權多元化的改革。[關鍵詞]國有資產(chǎn)管理體制；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；三層次[中圖分類號]H237[文獻標識碼]A【文章編號]1003—3890(2003)11一0010—0

2、2一、我國國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史進程據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2001年底，我國國有資產(chǎn)總量達1093164億元，高于當年的國內生產(chǎn)總值。其中，經(jīng)營性國有資產(chǎn)為731493億元，占669％；非經(jīng)營性國有資產(chǎn)為361671億元，占331％。這些國有資產(chǎn)分布在全國各地19萬多戶國有企業(yè)中。為了管好龐大的國有資產(chǎn)，自上個世紀80年代起，我國就開始了國有企業(yè)及國有資產(chǎn)管理改革的艱難歷程：1988年8月，國務院決定成立國家國有資產(chǎn)管理局，以行使對中華

3、人民共和國境內外全部國有資產(chǎn)的管理職能；1993年11月，中共中央十四屆三中全會做出《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確對國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。這意味著在政企分開之外，首次提出了政資分開的概念；1993年以后，深圳、上海等地開始進行國有資產(chǎn)管理體制的探索，提出了構建“兩極管理”、“三個體系”、“三個層次”的新體制框架，即成立市國資委、國資辦作為國有資產(chǎn)專司管理機構來履行出資人

4、職責，由市國資委向區(qū)縣綜合授權、市區(qū)兩極分管，由市國資委、國資營運機構和企業(yè)三個層級建立管理、監(jiān)督和營運體系。1998年，國務院機構改革過程中。國家國有資產(chǎn)管理局被撤銷并入財政部。同時機械、化工、內貿(mào)、煤炭等15個以主管行業(yè)內企業(yè)為主要職能的專業(yè)經(jīng)濟部門被改組為隸屬國家經(jīng)貿(mào)委的“局”，并明確不再直接管理企業(yè)；2001年2月，國家經(jīng)貿(mào)委下屬9個國家局被撤銷。這時對國有企業(yè)的管理格局是：“五龍治水”，即計委管投資、經(jīng)貿(mào)委管經(jīng)營、財政部管財產(chǎn)

5、登記和收益、企業(yè)工委管高級經(jīng)理人任免、人事部管職工工資及保障等；2002年11月，黨的十六大宣布在堅持國家所有的前提下，國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制，并將在中央政府和省、市(地)兩級地方政府設立國有資產(chǎn)管理機構；2003年3月十屆全國人民代表大會審議并通過了新一輪國務院機構改革方案，提出深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設

6、立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱國資委)，將國家經(jīng)貿(mào)委指導國有企業(yè)改革和管理的職能，中央企業(yè)工委的職能，以及財政部有關國有資產(chǎn)管理的部分職能整合起來。此次國有資產(chǎn)管理體制的改革可以說是政府機構改革的重頭戲，自歷經(jīng)十數(shù)年的變遷之后，國有資產(chǎn)管理體制終于進入一個新的階段。二、如何建立有效的國有資產(chǎn)管理體制當前提出設立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，按照權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人管事相結合的原則，國務院將授權國資委代表國家履行出資

7、人職責，依法對企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)管。國資委的監(jiān)管范圍確定為中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，由改革后設立的省、市(地)兩級地方政府國有資產(chǎn)管理機構負責監(jiān)管。其他的國有資產(chǎn)，依照相關法律法規(guī)進行管理。由此筆者對于改革國有資產(chǎn)管理體制的具體思路如下：(一)我國國有資產(chǎn)管理體制改革的理論基礎從長遠來看，構建我國的國有資產(chǎn)管理體制應以公共財政理論為指導思想。這一理論說明，從符合經(jīng)濟效率的角度出發(fā)，私人產(chǎn)品理應由

8、私人部門來生產(chǎn)和提供，而對于市場無法提供的純公共產(chǎn)品和市場提供不足的準公共產(chǎn)品。則由政府來進行全部或部分的提供。這樣，政府部門不應再承擔競爭性很強的私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。國有資產(chǎn)管理體制的設計也應圍繞于此展開。公共品將成為國有資產(chǎn)管理的重點，而私人品將逐漸退出國有資產(chǎn)管理的范圍，這將大大提高國有資產(chǎn)管理的效率。(二)雖然有公共財政的理論作指導，但國有資產(chǎn)管理體制的改革并不是一蹴而就的，必須根據(jù)目前的現(xiàn)狀提出具體的對策：那就是根據(jù)國有資產(chǎn)

9、的不同類型，采取不同的國有資產(chǎn)管理的有效形式對于非競爭性國有資產(chǎn)，即行政事業(yè)資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)，以及少數(shù)公益性很強、需要長期財政補貼的國有企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)，從公共財政角度講，這應是國有資產(chǎn)管理的重點。對于這一部分國有資產(chǎn)可以組建政府企業(yè)或特殊法人企業(yè)。政府企業(yè)也可以稱為行政性企業(yè)，應是政企合一，不獨立核算，無獨立法人地位，企業(yè)的管理者由政府官員兼任或委派，政府企業(yè)以生產(chǎn)公共產(chǎn)品為主，產(chǎn)品價[作者簡介]王謙(1980一)，男，山東財政學院財

10、稅與公共管理學院研究生，研究方向：財政理論。10經(jīng)l螽潲2003／11萬方數(shù)據(jù)格與成本無關。特殊的法人企業(yè)是以國家獨資為主，主要針對于自然壟斷和政策性壟斷行業(yè)，主要任務是生產(chǎn)“準公共產(chǎn)品”或某些特殊的產(chǎn)品，產(chǎn)品價格與成本相關，具有法人地位，但屬特殊法人，政企適當分開、獨立核算。對于競爭性的國有資產(chǎn)，即以企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營性資產(chǎn)，應組建股份制企業(yè)，納入新國資機構的管理范圍。這類企業(yè)主要從事國民經(jīng)濟的基礎行業(yè)和支柱行業(yè)，依據(jù)《公司法》運作，

11、政企分開，國家參股或控股，具有普通法人的地位，按照標準的公司治理結構進行管理。盡管按照公共財政理論，國有經(jīng)濟應逐步從競爭性領域退出，但國有企業(yè)退出競爭性領域是一個比較長期的過程，并且競爭性國有資產(chǎn)在整個國有資產(chǎn)中占的比重較大i這決定了國有資產(chǎn)管理的工作在相當長的時間內必須以此為重點展開。我們目前提出的新型的以建立國資委為標志的國有資產(chǎn)管理體制，實際上就是主要針對于競爭性國有資產(chǎn)的管理體制。1國有企業(yè)實行分級所有。變現(xiàn)行的國有企業(yè)實行國家

12、統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制為政府分級所有、分級監(jiān)管。關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)基礎設施，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責。這樣做，首先，可以在不改變企業(yè)公有制性質的前提下，實現(xiàn)投資主體的多元化。其次，實行分級所有能解決所有者缺位問題，使各級政府的責權更加明確。再次，實行分級所有有利于正確處理中央和地方的關系，較好地發(fā)揮中央和地方的積極性。2在分級所有的基礎上建立

13、三層次的國有資產(chǎn)管理體制。第一層次，實現(xiàn)政府所有者職能與資產(chǎn)管理者職能的分離，中央政府和省、市(地)兩級地方政府設立國有資產(chǎn)管理機構作為國有資產(chǎn)所有者的代表，是處置國有資產(chǎn)的決策機構，行使國有資產(chǎn)所有者的職能。國資委負責監(jiān)管中央所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，地方政府的國有資產(chǎn)管理機構負責監(jiān)管地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)。主要從宏觀政策、法規(guī)等方面對國有資產(chǎn)進行全方位的管理，選擇國有資產(chǎn)的出資代理人，對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司進行監(jiān)督和指導，并從價值總量上保證國

14、有資產(chǎn)的安全與增值。第二層次，實現(xiàn)資產(chǎn)管理者職能與資產(chǎn)經(jīng)營者職能的分離，建立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。首先實現(xiàn)國有資產(chǎn)出資代理人市場化。政府從人才中介市場選擇出資代理人，政府與出資代理人是經(jīng)濟契約關系。然后國有資產(chǎn)的出資代理人取得國有資產(chǎn)的經(jīng)營權后，以被授權的國有資產(chǎn)注冊成立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是國有資產(chǎn)的管理者，是國有企業(yè)的參股控股公司，具有法人資格，代理行使國有資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權利。被授權的國有出資代理人實行無限

15、責任制，建立高收益與高風險相對等的動力機制。第三層次，在產(chǎn)權登記的基礎上，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司投資到哪里，就在哪里行使股東的權利，而聘請的企業(yè)管理者(即經(jīng)理)只是專一的國有資產(chǎn)經(jīng)營者，對企業(yè)的日常經(jīng)營管理負責，并對企業(yè)的發(fā)展提出可行性的報告，以此促進企業(yè)的發(fā)展。由此可見，實行三層次的國有資產(chǎn)管理體制，既能實現(xiàn)政企分開，又能確保國有資產(chǎn)的高效管理，防止國有資產(chǎn)流失。3逐步實現(xiàn)國有企業(yè)股權多元化的改革。這種形式利用不同投資機構追求最大利益的動機

16、，促進所有者職能到位，并且形成規(guī)范的公司法人治理結構?？梢圆捎谩敖Y構性調整國有股的方法”。首先，根據(jù)國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組的要求，確定國有資本的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先順序；然后，根據(jù)企業(yè)在本產(chǎn)業(yè)的重要程度和社會經(jīng)濟任務來確定國家是否控股及國有股在股本結構中應保留的比重，有分別的實現(xiàn)股權多元化。除保留的國有股外，其余部分的國有股一次或分幾次向社會公眾轉讓，實現(xiàn)間接上市。防止不分產(chǎn)業(yè)情況直接安排國有股上市對股市造成災難性的沖擊。另外，還要將國有股適當向優(yōu)先股

17、轉化，避免不同股利分配方案對國有股的不利影響，保障國有資產(chǎn)的保值增值。三、建立有利于改革國有資產(chǎn)管理體制的配套制度(一)法律制度自1990年國務院《關于加強國有資產(chǎn)管理工作的通知》出臺以來，又先后出臺了《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》和《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》等三個行政法規(guī)。國家有關部委也先后出臺了產(chǎn)權界定、產(chǎn)權糾紛調處、國有資產(chǎn)保值增值、租賃、承包、改制、出售、清產(chǎn)核資、境外國有資產(chǎn)管理等200多部規(guī)章。

18、這些法規(guī)、規(guī)章雖然在國有資產(chǎn)管理中起了一定的作用，但多為某一方面的，有很大的局限性。隨著國有資產(chǎn)管理體制改革的深化，沒有一部國有資產(chǎn)基本法律，國有資產(chǎn)管理是難以統(tǒng)一規(guī)范的。因而應盡快出臺《國有資產(chǎn)法》，這是國有資產(chǎn)管理的母法，在這部法規(guī)中將對國有資產(chǎn)管理的基本問題加以明確和規(guī)定，國有資產(chǎn)管理應以《國有資產(chǎn)法》為依據(jù)，制定相關的法律法規(guī)，以促進國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營新體制的建立和完善，進一步促進國有經(jīng)濟的發(fā)展壯大。(二)市場制度1培育和發(fā)展成

19、熟的資本市場?？梢詮囊韵聨讉€方面人手：深化國有企業(yè)改革，重塑資本市場的制度基礎；充分發(fā)揮投資銀行和基金的作用，培育資本市場主體；大力發(fā)展企業(yè)債券市場，從根本上解決資本結構不合理問題；引進兼并收購機制，進一步完善資本市場。2建立高質量、講誠信的中介市場。隨著中介市場的健全，應將國有資產(chǎn)的評估與審計，交給有資格的注冊評估師與審計師。要提高資產(chǎn)評估審計機構的水平及資產(chǎn)評估師與審計師的業(yè)務素質和職業(yè)道德，嚴把質量關。避免由于中介市場的不完善造成