宅基地使用權的制度困局與破解之維

1、內 容 提 要 ： 宅 基 地 使 用 權 的 制 度 困 局 ， 源 于 宅 基 地 承 載 的 社 會 保障 功 能 和 經 濟 價 值 功 能 間 的 沖 突 加 劇 ， 而 流 轉 開 禁 下 的 制 度 因 應設 計 亦 難 點 眾 多 。 破 解 之 維 ， 一 是 完 善 宅 基 地 使 用 權 取 得 規(guī) 則 ，在 取 得 條 件 上 堅 守 宅 基 地 使 用 權 的 身 份 屬 性 和 基 本 原 則 ， 肯 認 不

2、同 情 形 下 的 權 利 分 野 ， 豐 富 宅 基 地 的 申 請 與 重 新 分 配 制 度 并 完 善配 套 法 定 程 序 ； 二 是 照 應 宅 基 地 使 用 權 流 轉 開 禁 的 現 實 需 求 并 預設 規(guī) 制 ， 其 中 宅 基 地 使 用 權 轉 讓 的 邊 界 、 宅 基 地 法 定 租 賃 權 的 制度 設 計 、 農 房 買 賣 和 宅 基 地 使 用 權 抵 押 的 實 現 路 徑 為 其 重 點 ； 三

3、是 補 全 宅 基 地 使 用 權 消 滅 機 制 ， 完 善 宅 基 地 使 用 權 收 回 制 度 和 自愿 退 出 機 制 ， 積 極 探 索 以 保 障 宅 基 地 資 格 利 益 為 核 心 的 宅 基 地 使用 權 回 復 路 徑 。 民 法 典 物 權 編 應 以 “得 喪 變 更 ”為 主 線 完 整 展 開宅 基 地 使 用 權 制 度 的 構 建 。關鍵詞： 關鍵詞：宅基地；三權分置；宅基地所有權；宅基地成員資格；宅

4、基地使用權目錄 目錄一、宅基地使用權制度的功能反思與重構的體系化考量 二、宅基地使用權取得規(guī)則的明晰三、宅基地使用權變更的流轉開禁及其實現四、宅基地使用權消滅之收回機理、退出機制和回復路徑作為一項中國特有的用益物權，宅基地使用權制度在一定歷史時期發(fā)揮了保障廣大農村地區(qū)村民居住生存的作用，并為鄉(xiāng)村社會的形成及經濟社會發(fā)展提供了物質基礎。時過境遷，以農民集體成員身份為基礎的傳統宅基地使用權制度已然與農村現階段經濟社會生活的實際相脫節(jié)。黨和國

5、家深諳其間社會矛盾變化，積極規(guī)劃部署發(fā)展之道，2018 年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地之所有權、資格權、使用權“三權分置”的主張。諸項改革舉措，直面我國宅基地使用權制度的困局。宅基地使用權制度既形成于我國特殊歷史背景，又面臨最新經濟社會現實的突破需求，再逢土地管理法修訂、物權法因民法力。此外，新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，對農村建設用地的需求日益增大，而在節(jié)約集約利用、優(yōu)化土地資源

6、配置尤其是“占補平衡”為導向的土地資源開發(fā)利用政策下，宅基地的經濟潛力開發(fā)就顯得尤為重要。據估計，通過農村土地的市場化，將使近 30 萬億元人民幣的村鎮(zhèn)住宅和 100 萬億元人民幣以上的農村建設用地直接進入市場經濟體系保值、增值、交易和繼承。有鑒于此，學者提出應通過賦予農村宅基地使用權抵押權能，使宅基地由原來的保障屬性向資源屬性和資本屬性轉化，盤活農村房地上的“沉睡”資產，緩解農村融資壓力，并提高農村土地的利用效率。綜上，在宅基地功能設

7、定和價值預期序列中，社會保障功能的地位顯然不如以往居高至偉，且隨著我國城鄉(xiāng)經濟形勢的加速變化而逐步弱化，無論是農民群體還是集體外的社會主體乃至整個城鄉(xiāng)建設用地市場，對宅基地經濟價值的追求愈發(fā)強烈，由此也加劇了現行宅基地法律制度和社會經濟現實間的矛盾，彰顯了制度變革的客觀推力。2.以經濟利用為核心的改革實踐呼喚制度突破與統一2015 年 1 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發(fā)布《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革

8、試點工作的意見》，提出了多項改革完善農村宅基地制度的具體舉措。次月，第十二屆全國人大常委會第十三次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，以法律授權的形式授權宅基地閑置率大于 8%的 33 個市、縣、區(qū)，從 2015 年 2月到 2017 年底（后兩次延期至 2019 年底）進行宅基地改革試點。兩個文件是近年來中央和國家關于宅基地制度作出的力度較

9、大、層面較廣的重要戰(zhàn)略部署，其中多項舉措直指宅基地的經濟利用。在此之前，全國各地已有相關改革為宅基地的經濟利用提供了若干具有借鑒意義的實驗路徑。例如，廣東省在2005 年率先開始流轉集體建設用地，針對宅基地改革路徑率先提出“控制增量，盤活存量”的政策方向，而盤活存量更是為宅基地使用的多樣性提供了無限可能。重慶市的“地票交易”制度在市場機制的激勵下巧妙地回避了非農建設用地的法律約束，尋求到了一種兼具農民和社會效益的宅基地流轉模式。此種宅基