中國財政體制改革六十年-項懷誠

1、中國財政體制改革六十年中國財政體制改革六十年項懷誠【專題名稱專題名稱】體制改革體制改革【專題號】MF1】MF1【復(fù)印期號復(fù)印期號】2010】2010年0101期【原文出處原文出處】《】《中國財政中國財政》(》(京)2009)2009年1919期第期第1818～2323頁【作者簡介作者簡介】項懷誠，原財政部長項懷誠，原財政部長新中國成立六十年，經(jīng)歷了從貧窮落后走向繁榮昌盛的艱辛歷程，經(jīng)歷了從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)

2、濟體制的歷史轉(zhuǎn)變。財政體制改革作為改革開放的突破口和核心，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，譜寫了經(jīng)濟體制改革中最為華彩的一章，為經(jīng)濟體制改革攻堅克難，為推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了突出的貢獻。在新中國六十華誕之際，回顧財政體制改革六十年的風(fēng)雨歷程，總結(jié)財政體制改革六十年的經(jīng)驗得失，展望財政體制改革發(fā)展的未來，具有重要而深遠的理論與實踐意義。一、財政體制改革六十年的基本歷程我國經(jīng)濟體制的建立和演變是理解中國財政體制改革進程與動力的重要背景和

3、條件。歸納起來，我國經(jīng)濟體制的演變以及與此相適應(yīng)的財政體制改革主要有以下三個基本歷程。（一）新中國前三十年：計劃經(jīng)濟體制時期以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為基本特征的財政體制（1949—1978年）新中國成立初期，為了迅速恢復(fù)經(jīng)濟，建設(shè)社會主義新中國，財政體制主要采用了高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式，為了調(diào)動地方積極性，也進行了適度分權(quán)、分級管理方面的探索，但總體上仍呈現(xiàn)變動頻繁、集分交替的特征，集中財力辦大事、平衡財政收支仍是當(dāng)時財政體制的最主要出發(fā)點

4、與立足點。1.1950年，高度集中的財政管理體制。1949年新中國成立之初，國家經(jīng)濟困難，財政收入分散情況也比較嚴(yán)重，中央財政背負著巨大的財政赤字壓力。據(jù)統(tǒng)計，1949年財政收入只相當(dāng)于303億斤小米，而赤字卻達264億斤小米；1949年底，全國十三大城市批發(fā)物價指數(shù)比1948年底上漲50余倍。因此，中央政府迫切需要統(tǒng)一財政管理，1950年3月中央作出統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定，將財政管理權(quán)限集中在中央，一切財政收支項目、收支程序、稅收

5、制度、供給標(biāo)準(zhǔn)以及人員編制等都由中央制定，全國總預(yù)算與決算要由中央政府批轉(zhuǎn)執(zhí)行；在財政體制上，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的國家建設(shè)型財政管理體制，中央集中絕大部分財政收入，一切支出皆由中央撥付。這樣的管理體制，保證了國家有限財力的集中使用，既保障了戰(zhàn)爭供給，又支援了經(jīng)濟的重點恢復(fù)。2.1951—1960年，集中統(tǒng)一與分級管理相結(jié)合的財政管理體制。1951年全國財政經(jīng)濟情況開始好轉(zhuǎn)，考慮到財政管理體制高度集中，地方財政機動性太小，而且國家資

6、金經(jīng)常處于上繳下?lián)苓^程，1951年3月，政務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于1951年系統(tǒng)劃分財政收支的決定》，把國家財政的收支由高度集中、統(tǒng)一于中央人民政府，改為在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實行初步的分級管理，以期做到因地制宜，既有利于鞏固財政工作的統(tǒng)一管理與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也更好地適應(yīng)各地的經(jīng)濟狀況和工作條件，充分調(diào)動各方面的積極性。這個決定在我國財政管我國始于1978年的經(jīng)濟體制改革是社會主義發(fā)展史上的偉大創(chuàng)舉。1992年黨的十四大以前，在整個經(jīng)濟體制改革“摸著石

7、頭過河”的大背景下，財政改革雖然在一定程度上適應(yīng)了當(dāng)時改革發(fā)展的總體需要，卻不可能走向清晰的、與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的體制目標(biāo)?！袄亩悺边^程中形成高稅率、多優(yōu)惠、松管理的工商稅制，難以為市場主體構(gòu)筑起成為相對獨立經(jīng)濟實體的外部邊界；財政管理體制頻繁變動，多種體制并存，中央與地方“一對一”的談判機制，難以解決體制的規(guī)范性、透明化問題。同時，“分灶吃飯”的財政體制缺陷非常明顯，收支指標(biāo)的核定缺乏客觀性，“鞭打快?！焙汀皺C會主義”并存，中央、

8、地方“討價還價”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。這導(dǎo)致國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重、中央財政收入占全國財政收入的比重失調(diào)，政府行政能力和中央調(diào)控能力明顯下降。但“分灶吃飯”的財政體制卻是我國財政體制從集權(quán)的國家建設(shè)型財政向分權(quán)的公共財政轉(zhuǎn)變的有益探索，具有過渡特征，表明我國財政體制改革遵循著明顯的漸進邏輯。（三）改革開放后十五年：社會主義市場經(jīng)濟體制下的“分稅制”財政體制（1993年至今）1992年10月，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革

9、目標(biāo)。財政體制改革是關(guān)系整個經(jīng)濟體制改革的重大舉措，也是當(dāng)時財政、金融、投資、計劃、外貿(mào)五大改革的中心環(huán)節(jié)。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，1994年確立了分稅制的財政體制，政府間財政關(guān)系調(diào)整實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的財力集分轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，奠定了適應(yīng)市場經(jīng)濟基本要求的中央地方財政關(guān)系框架基礎(chǔ)，成為整個經(jīng)濟體制改革的突破口。分稅制財政體制主要內(nèi)容：一是按照中央政府和地方政府的“基本事權(quán)”，劃分各級財政的支出范圍。中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)

10、運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費支出；調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財政主要承擔(dān)地方各級政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費支出，以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。二是根據(jù)財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理劃分中央和地方收入。按照1994年稅制改革的稅種設(shè)置，將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將與地方經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系密切、適宜地方征管的稅種劃為地方稅；將涉及經(jīng)濟發(fā)展全局的主要稅種劃為中央與地方共享

11、稅。三是與分稅辦法相配套，分別建立中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征稅。國家稅務(wù)局負責(zé)征收中央固定收入和共享收入，地方稅務(wù)局負責(zé)征收地方固定收入。四是稅收返還承認現(xiàn)狀，分省分別確定稅收返還的數(shù)額。中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年，按照1993年地方實際收入，以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對地方稅收返還基數(shù)，保證地方既得財力。1994年以后，中央對地方的稅收返還在199

12、3年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增加1％，中央財政對地方的稅收返還增加0.3％。1994年的分稅制改革構(gòu)建了市場經(jīng)濟體制下財政管理體制的基本框架，初步理順了中央與地方、國家與企業(yè)的分配關(guān)系。此后，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與體制改革深化，有針對性地對財政管理體制運行中的一些方面進行了調(diào)整。一是調(diào)整中央與地方收入安排。1997年調(diào)整金融保險營業(yè)稅收入劃分；1997年、2000年、20

13、01年、2002年多次調(diào)整證券交易印花稅中央與地方分享比例；2002年實施所得稅收入分享改革，按市場經(jīng)濟原則，將企業(yè)所得稅由按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分改為中央、地方統(tǒng)一按比例分享；2004年，按照“新賬不欠、老賬要還、完善機制、共同負擔(dān)、推動改革、促進發(fā)展”的原則改革出口退稅負擔(dān)機制，建立了由中央與地方共同負擔(dān)出口退稅的新機制。二是完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。1995年起，中央對財力薄弱地區(qū)實施了過渡期轉(zhuǎn)移支付，2002年實施所得稅分享改革后，合并